Fedea presenta hoy el tercer número de su serie Food for thought: aportaciones al debate sobre políticas públicas, dedicado a las políticas e infraestructuras de transportes. Apoyándose en los trabajos de la Fundación sobre el tema, el documento ofrece un diagnóstico de los principales problemas de nuestro sistema de transportes y de su gobernanza y avanza una serie de recomendaciones para la mejora de su gestión.
La política de infraestructuras que han seguido los gobiernos españoles durante las últimas décadas presenta carencias y desequilibrios importantes que, en buena parte, tienen su origen inmediato en la ausencia de una planificación integrada y en la desatención a los criterios económicos de rentabilidad social en beneficio de la rentabilidad política a la hora de seleccionar los proyectos a realizar. El déficit de planificación, a su vez, tiene mucho que ver con la rígida organización del Ministerio del área, estructurado en torno a direcciones generales unimodales que tienden a funcionar de forma descoordinada.
El resultado de estos déficits ha sido una política disfuncional, caracterizada por llamativos contrastes entre unos equipamientos y otros. Hemos invertido enormes cantidades de recursos en la construcción de infraestructuras punteras que a menudo resultan redundantes o excesivas en relación con las necesidades existentes, a la vez que tenemos déficits de equipamientos necesarios en otras áreas y descuidamos el mantenimiento de redes esenciales de transporte o de distribución y depuración de aguas.
Los principios económicos básicos han brillado por su ausencia también en lo que respecta a la configuración del marco institucional del sector, incluyendo el diseño de los contratos de concesión. Se ha prestado poca atención al efecto de los incentivos sobre el comportamiento de los agentes económicos y se ha ignorado lo que la economía nos enseña sobre el reparto óptimo de riesgos, responsabilidades y compensaciones en el diseño de los contratos para la participación privada en la construcción y operación de infraestructuras públicas.
Para corregir los problemas citados, el documento identifica cuatro grandes áreas de actuación:
- Estructura del aparato administrativo: Debemos superar la tradicional organización modal. Es necesario establecer una unidad de planificación con una perspectiva global del conjunto del sistema de transportes. También se necesitan unidades específicas especializadas en las distintas etapas de la gestión de proyectos.
- Evaluación independiente. Las infraestructuras deben someterse a una evaluación ex ante que asegure que los proyectos superan al menos un umbral mínimo de rentabilidad social. Esta tarea ha de recaer sobre una agencia independiente, también presupuestariamente, y con (acceso a) personal con el know-how necesario.
- Correcto diseño de los contratos de concesión: El reparto de riesgos entre las partes ha de tener en cuenta sus respectivas ventajas comparativas para gestionarlos o soportarlos y generar incentivos para operar de forma eficiente. Los riesgos ordinarios de construcción y operación han de asignarse al operador y los riesgos extraordinarios o catastróficos al sector público. En materia de carreteras, las concesiones de plazo variable pueden ser un instrumento útil para gestionar el riesgo de demanda.
- Financiación y tarificación. Pago por uso y el que contamina paga. Sería conveniente desplazar una parte mayor de los costes del sistema de transporte hacia sus usuarios, ligando los correspondientes cargos principalmente a los costes marginales sociales. De esta forma, se internalizarían las externalidades, incluida la congestión, acercando los costes privados a los sociales. Además de un reparto más equitativo de los costes relevantes, estas políticas mejorarían los incentivos para conseguir un patrón modal más eficiente. Además, los mayores ingresos obtenidos por esta vía podrían utilizarse para reducir los impuestos generales y los impuestos de matriculación y circulación, haciendo políticamente más viable una reforma en esta línea. Esto apunta a políticas tales como:
- peajes de mantenimiento que reflejen los daños causados por los distintos tipos de vehículos,
- impuestos sobre los combustibles que reflejen las emisiones generadas,
- peajes por congestión y de acceso a centros urbanos,
- subvenciones al transporte colectivo urbano
Muchas de estas recomendaciones podrían y deberían incorporarse al Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible, actualmente en trámite parlamentario. El texto, sin embargo, no apunta en la dirección correcta. Entre sus problemas destaca la caracterización de la movilidad sostenible como un derecho, una concepción poco operativa y potencialmente problemática en la medida en que se considere que los derechos son ajenos a la lógica económica de costes y beneficios (privados y externos) que debería orientar las inversiones en infraestructuras de transporte. Otro aspecto insatisfactorio del texto es su tratamiento de la evaluación. Aunque en principio intenta reforzarla, mantiene la responsabilidad sobre su realización en manos de las administraciones o empresas públicas impulsoras de los proyectos, lo que limita mucho su efectividad por la ausencia de incentivos para realizar evaluaciones exigentes y seguramente también por la falta del know how técnico necesario para llevarlas a cabo. En la misma línea, se busca mejorar la gobernanza del sistema de transportes mediante la introducción de nuevos organismos consultivos y de coordinación, no muy distintos de los existentes, pero no se modifica la estructura tradicional del Ministerio responsable
Llama también la atención el prolijo listado de nuevos documentos de planificación que el texto obliga a elaborar. Dada la experiencia previa en este campo, es de temer que muchos de ellos puedan convertirse en trámites burocráticos adicionales sin mejorar necesariamente el diseño del sistema y que, en algún caso, se estén imponiendo cargas poco razonables a empresas privadas o pequeños municipios en temas sobre los que su responsabilidad es discutible.
Uno de los objetivos centrales de la nueva ley es el de “reorientar la movilidad hacia modos de transporte más sostenibles”. Con este fin, el proyecto incluye un heterogéneo listado de disposiciones, generalmente de carácter indicativo, cuya efectividad está por ver. Aquí se incluyen desde la promoción de los sistemas de préstamo de bicicletas y la instalación de carriles bus y bici hasta el establecimiento de un orden de prelación (de dudosos efectos prácticos) entre modos de transporte de acuerdo con su presumible impacto ambiental, así como la obligación de calcular y publicar las huellas de carbono de distintos servicios e instalaciones. Se echa de menos, sin embargo, una estrategia clara en este ámbito y sorprende especialmente la renuncia a utilizar instrumentos como peajes, impuestos, tasas y subvenciones, para forzar la internalización de externalidades positivas o negativas de forma que el sistema de precios refleje correctamente los beneficios y costes sociales, incluyendo los ambientales, y ayude por tanto a dirigir a los usuarios hacia los modos de transporte socialmente más eficientes. En esta línea, no se comprende la renuncia al pago por uso en las carreteras, que se recogía en el Plan de Recuperación y en el Anteproyecto de la presente norma, y se echa de menos la posibilidad de establecer peajes de acceso a los centros urbanos para luchar contra la congestión y la contaminación.
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Más información
de la Fuente, A. y G. de Rus (2024). “Notas sobre el Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible.” Fedea, Colección Apuntes no. 2024-10. Madrid.
de Rus, G. y A. de la Fuente (2024). “Infraestructuras de Transporte.” Fedea, Serie Food for Thought: Aportaciones al debate sobre políticas públicas. Colección Apuntes no. 2024-11. Madrid.
