Fedea publica hoy un trabajo de Judith Arnal (Fedea), Ángel de la Fuente (Fedea e IAE-CSIC) y Juan Pablo Riesgo (EY Insights) en el que se valoran las reformas del Plan de Recuperación en cuatro ámbitos trascendentales que acompañan a una persona a lo largo de su vida: educación, empleo, vivienda y pensiones. Las principales conclusiones del análisis son las siguientes.
Condicionalidad y ejecución financiera del Plan de Recuperación
NextGenerationEU condicionó la financiación europea (algo más de 100.000 millones en el caso de España) al cumplimiento de hitos y objetivos. Para cada reforma se examina en qué consistió, qué dice la literatura y qué muestran los datos frente a la UE, con una conclusión explícita. El balance es de avances parciales y crecientes desequilibrios pendientes.
En las transferencias, España ha solicitado todas las asignadas, pero ya ha perdido 198 millones por no cumplir el hito de la fiscalidad del diésel y tiene otros 1.164 millones en riesgo. Son 626,6 millones del hito de reducción de la temporalidad en el empleo público, cuya evaluación favorable retiró la Comisión tras una sentencia del Tribunal de Justicia de la UE, y 537 millones de la sexta solicitud, por tres objetivos de inversión que la Comisión no dio por cumplidos. En los préstamos la renuncia ha sido propia: España retuvo 21.449 de los 83.160 millones que había pedido. El plan se ha modificado nueve veces; sólo la revisión de cierre de agosto de 2026 afectó a 96 medidas, entre reformas e inversiones, y redujo el nivel de ejecución de treinta: parte de la ambición inicial se ajustó a la baja y al calendario de los fondos. Quedan aún unos 22.900 millones por recibir, netos de prefinanciación, a la espera de la evaluación por la Comisión de la última solicitud del Gobierno de España.
La condicionalidad ha sido menos exigente de lo que prometía el diseño. Los hitos se han dado por cumplidos, en general, al comprobar que las normas aprobadas recogen los elementos descritos en la Decisión del Consejo que aprobó el plan, propuestos por el Gobierno y aceptados por la Comisión, sin evaluar en la mayoría de los casos su diseño económico, su aplicación ni sus resultados. La Comisión comprobó la correspondencia con las recomendaciones específicas de país al aprobar el plan, no al verificar su ejecución, y varias reformas se alejan de lo que esas recomendaciones pedían.
Educación: balance mixto, con el aprendizaje como principal problema
La LOMLOE ha rebajado las exigencias de promoción y titulación y el aprendizaje ha empeorado. El abandono temprano baja al 12,8 %, pero la brecha con la UE (9,1 %) no se cierra desde 2021. En PISA 2025 España obtiene sus peores resultados, queda por debajo de la OCDE en lectura, matemáticas y ciencias y retrocede bastante más que la media respecto a 2022 en las dos primeras; las diferencias entre comunidades autónomas son mayores que la distancia con la OCDE, y todas retroceden en lectura. No hay evaluación causal, pero la rebaja de exigencia es uno de los candidatos plausibles para explicar ese retroceso.
La FP es la reforma educativa con más respaldo, ya que responde a una estrategia clara y de éxito probado en otros países; la incógnita es la calidad de las estancias en empresas. La ley de 2022 generaliza la formación dual, que en la evaluación preliminar disponible para Madrid aumentó un 25 % los días trabajados y un 42 % los ingresos de los titulados. En el primer curso de la nueva ordenación, sin embargo, sólo el 1,5 % del alumnado optó por la modalidad intensiva, la más parecida a la evaluada (cifra que es una cota inferior, porque cuatro comunidades no distinguen la intensiva de la general). La inserción de la FP media sigue 11,4 puntos por debajo de la europea.
La LOSU cambia la carrera profesional de los docentes y apunta a un aumento de la financiación vía transferencias y no matrículas, pero no reforma la gobernanza, que es donde reside el problema central. Más dinero no asegura mejor desempeño y, sin rendición de cuentas, la reforma protege a los insiders docentes y administrativos con independencia del servicio que presten a los estudiantes y a la sociedad. La inserción de los titulados ha mejorado y se acerca a la europea, pero ya lo hacía antes de la LOSU. No hay evidencia de mejoras atribuibles a la ley.
Empleo: el avance más visible
La temporalidad privada ha caído a la mitad, del 25,7 % al 12,3 %, pero la mejora de la estabilidad efectiva ha sido mucho menor y la temporalidad pública sigue en el 27,3 %, con su hito europeo sin cumplir. El desempleo se ha reducido, aunque continúa por encima de la media de la UE. La Ley de Empleo mejora en alguna medida el diseño de su antecesora pero no fija los medios necesarios para implementar las mejoras ni establece criterios operativos de empleabilidad que puedan anclar las políticas activas. La subida de cotizaciones de la reforma de pensiones encarece el empleo.
Vivienda: el balance más desfavorable
Los precios suben un 12,1 % interanual en el segundo trimestre de 2026 (4,7 % en la UE), el déficit acumulado es de unas 750.000 viviendas y la emancipación llega a los 30,2 años. Desde 1980 el precio real de la vivienda se ha multiplicado por 3,5, frente a 1,8 en la zona del euro, y para quien vive de alquiler comprar cuesta casi 7 años de renta. La Ley 12/2023 interviene las rentas cuando el problema es de oferta: donde se aplican los límites, la oferta anunciada de alquiler ha caído más de un 20 %, frente a una subida del 3,9 % en Madrid y una caída del 7 % en el conjunto de España sin Cataluña; la comparación es descriptiva, no causal. Las normas de octubre de 2026 refuerzan la intervención en materia de precios (tope del 2 % a las actualizaciones), duración y prórroga de los contratos, introduciendo además indemnizaciones por terminación y añadiendo incertidumbre, lo que previsiblemente reducirá aún más la oferta. Mientras que las medidas potencialmente útiles para incrementar la oferta son modestas, se introducen medidas importantes de apoyo a la demanda. Una demanda estimulada en ausencia de mayor oferta redundará en nuevos incrementos de precios.
Pensiones: más protección hoy con un coste de oportunidad creciente en términos de menores recursos para otras prioridades
La reforma garantiza el poder adquisitivo de las pensiones, pero no resuelve su financiación a largo plazo. Los ingresos adicionales previstos son insuficientes ante el aumento proyectado del gasto, que pasaría de alrededor del 13 % del PIB a entre el 16 % y el 17 % a mediados de siglo. La cláusula de salvaguarda pactada con la Comisión Europea se cumple por poco, con un desarrollo reglamentario que ha rebajado su exigencia, y el ahorro complementario no ha tomado el relevo: el deber de negociar planes de empleo sigue sin desarrollarse. Es necesario abrir un debate sobre el coste de oportunidad de destinar cada vez más recursos a pensiones, en detrimento de otras prioridades públicas, y acordar las posibles medidas antes de que una eventual activación de la cláusula de salvaguarda las imponga.
Agenda reformista tras el fin de NextGenerationEU
NextGenerationEU se acaba, pero el impulso reformista no debe parar. La financiación europea termina en 2026 y las reformas quedan en manos nacionales. La siguiente etapa debe pasar de reformas diseñadas para cumplir hitos a reformas que cambien resultados: competencias básicas, calidad de la FP dual, gobernanza universitaria, medios y evaluación en los servicios de empleo, oferta de vivienda y un equilibrio entre la cuantía de las pensiones y otras prioridades de gasto.
Trabajo completo
Arnal, J., A. de la Fuente y J. P. Riesgo (2026). «Valorando las reformas del Plan de Recuperación: avances parciales y crecientes desequilibrios pendientes. Educación, empleo, vivienda y pensiones.» FEDEA, Estudios sobre la Economía Española no. 2026-34. Madrid.