El llamado modelo concesional (o Asociación Público-Privada) es una de las posibles formas de proveer y gestionar infraestructuras públicas. En este modelo, una empresa privada (la concesionaria) elegida mediante un proceso competitivo construye y opera una infraestructura durante un período de tiempo a cambio de una corriente de ingresos que puede provenir de pagos de los usuarios o de transferencias del Gobierno. Al finalizar la vida de la concesión, el activo revierte al sector público, que puede explotarlo directamente o volver a sacarlo a concurso. El modelo es particularmente adecuado en el caso de ciertas infraestructuras de transportes, incluyendo la red viaria, puentes, túneles o aeropuertos, que pueden financiarse con pagos de sus usuarios y en los que resulta relativamente sencillo estipular y controlar la calidad.
En España, el modelo concesional se ha utilizado con intensidad en el pasado, pero su uso casi ha desaparecido durante la última década. Fedea publica hoy un trabajo de Ginés de Rus (ULPGC y Fedea) en el que se argumenta que este fenómeno se ha debido en buena parte a una serie de cambios legales que han hecho las concesiones poco atractivas para los inversores y se avanzan algunas sugerencias para mitigar el problema que esto supone. Ante los problemas financieros de varias concesionarias y el riesgo inminente de demandas de compensación que podían dar lugar a indemnizaciones millonarias, el Gobierno introdujo en 2015 ciertos cambios legales que han incrementado sensiblemente el riesgo de invertir en estas concesiones y reducido por tanto su atractivo. Las reformas eliminaron o redujeron las garantías ofrecidas a los concesionarios, retornando al principio de «riesgo y ventura» para los concesionarios, e introdujeron un periodo de recuperación de la inversión, calculado en función de los flujos de caja esperados y una tasa de rentabilidad impuesta ligada a los tipos de interés de la deuda pública. Además, se restringieron severamente los márgenes para modificaciones del contrato destinadas a restablecer el equilibrio económico de la concesión y se asignó al concesionario todo el riesgo operativo, incluyendo el de demanda.
El autor del trabajo considera que esta última medida ha sido especialmente problemática. En el caso de la red viaria, el número de usuarios y por tanto la corriente de ingresos de la concesión está fuera del control de la empresa concesionaria y resulta además muy difícil de predecir en la práctica. Esto hace que el cálculo ex ante del plazo concesional que se establece en la ley sea un ejercicio imposible. La prueba está en la sobreestimación sistemática de la demanda que se ha registrado en el historial de las concesiones de autopistas españolas. La desviación media del tráfico respecto a la predicción del proyecto en los tres primeros años de explotación en las autopistas estatales con peaje muestran la magnitud del problema (-50% en el primer año, -48% en el segundo, y -44% en el tercero).
El reparto de riesgos que establece la nueva normativa se aleja del óptimo, en el que cada riesgo debería asignarse a la parte que está en mejores condiciones para mitigarlo o absorberlo. Con esta lógica, el riesgo de demanda, que es de carácter exógeno, debería asignarse a los usuarios, que pueden soportarlo mucho mejor porque para ellos se trata de una pequeña parte de su renta.
Una forma de hacer esto sería mediante la introducción de concesiones de plazo variable. Los contratos podrían licitarse con un sistema que asigne la concesión al postor que solicite el menor valor presente del flujo de ingresos derivados de la concesión (Engel et al, 2001), calculado con una tasa de descuento predeterminada por la Administración, dejando que el plazo de la concesión sea el necesario para recuperar esa cantidad con la demanda realmente observada. De esta forma, si la demanda resulta inferior a lo previsto, se alarga el plazo de concesión de forma automática, hasta que se alcance la cantidad licitada, o se llegue al límite máximo fijado en la ley para los períodos de concesión.
Más información
de Rus, G. (2024). “Inversión en infraestructuras. La necesidad de reestructurar el modelo concesional español.” FEDEA, Colección Apuntes no. 2024-03. Madrid.
