Las administraciones públicas se enfrentan al reto de optimizar el uso de unos recursos escasos con el objetivo de maximizar el bienestar social. Gobiernos y parlamentos con capacidad de gestión limitada y acceso a bases tributarias ajustadas deben escoger qué actuaciones abordar dentro de un conjunto muy amplio de posibilidades. Para dar mayor rigor a estas decisiones, conviene apoyarse en procedimientos sistemáticos que ayuden a identificar y cuantificar los pros y los contras de las diferentes opciones para elegir las que a priori parecen mejores. A posteriori, conviene también analizar el grado de cumplimiento de los objetivos trazados y cuantificar los costes incurridos con el fin de ajustar el diseño de la actuación, o abandonarla en su caso, y de ir mejorando los procedimientos de decisión ex ante. Así pues, la evaluación ex ante y ex post, formal o informal, surge de forma natural como parte del proceso de decisión de las administraciones públicas. Su sistematización y perfeccionamiento aparecen como herramientas potencialmente importantes para la mejora de la calidad de tales decisiones y, por tanto, para la eficacia y eficiencia de la actuación pública. La evaluación de políticas es, además, precisa para que los gestores públicos rindan cuentas ante la sociedad de modo riguroso, cuantificando costes y beneficios, explicando a los ciudadanos el modo en que los recursos aportados por estos han sido utilizados.
La implantación de la evaluación como práctica sistemática y generalizada es un proceso largo y gradual que está todavía lejos de completarse en nuestro país, aunque parece estar cobrando un cierto impulso en tiempos recientes, tal como sugiere la atención que se dedica al tema en el Plan de Recuperación. En este contexto, Fedea publica hoy un nuevo informe de la Comisión de seguimiento del Plan de Recuperación del GTMC cuyo principal objetivo es contribuir a concretar y a mejorar las propuestas del Plan en este ámbito.
El informe comienza con algunas reflexiones generales acerca de la necesidad de evaluar las actuaciones públicas, quién debe encargarse de la tarea y cómo debería realizarse ésta. Seguidamente, se revisa la evolución de la normativa española sobre el tema y se concluye con una serie de recomendaciones. El documento caracteriza la evaluación como el intento de identificar y medir todos los costes y beneficios, directos y externos, generados por una actuación determinada y destaca la necesidad de contar desde el principio con un plan sistemático de recogida de los datos necesarios para ello. En muchos casos, un ingrediente imprescindible para la evaluación ex post es la existencia de información sobre un grupo de control integrado por individuos similares a los beneficiarios de la intervención analizada, pero no afectados por ella.
Otra cuestión importante tiene que ver con la ubicación óptima de las competencias de evaluación. Los departamentos gestores disponen de la mejor información sobre las políticas que implementan y las necesidades que éstas sirven, pero generalmente carecen de personal especializado que pueda llevar a cabo evaluaciones sofisticadas y se enfrentan a problemas obvios de incentivos a la hora de evaluar sus propias iniciativas y actuaciones. Las evaluaciones externas, a cargo de agencias o equipos especializados, pueden ser más rigurosas e imparciales, con pros y contras diferentes según su ubicación concreta en la administración. Una unidad central de evaluación cercana al núcleo del poder ejecutivo tendrá mayor capacidad para impulsar reformas basadas en los resultados de las evaluaciones, pero sólo será efectiva si existe un firme compromiso político con la utilización de los resultados de la evaluación para mejorar el diseño de las políticas. Una agencia independiente, adscrita al Parlamento y de carácter técnico, correría seguramente mucho menos riesgo de caer en un exceso de complacencia a la hora de evaluar las políticas que gestiona el ejecutivo, pero también tendría una capacidad más limitada para traducir sus recomendaciones en mejoras en el diseño de tales políticas. Posiblemente, lo ideal sería establecer ambos tipos de unidades de evaluación, con un reparto claro de competencias entre ellas. La agencia independiente sería la responsable de la ejecución o supervisión de la evaluación ex post, mientras que la unidad interna debería centrarse fundamentalmente en el seguimiento de los resultados de la evaluación y el impulso de reformas basadas en los mismos, trabajando en colaboración con los departamentos gestores.
La Constitución Española incluye en su artículo 31.2 la exigencia de que la programación y ejecución del gasto público respondan a criterios de eficiencia y economía. Para asegurar el cumplimiento de este precepto, la legislación ordinaria ha ido estableciendo a lo largo del tiempo ciertas obligaciones y mecanismos de evaluación que afectan a las políticas de gasto, a la creación de organismos públicos y a la elaboración de leyes y otras normas. Tres hitos importantes en este proceso han sido la creación y posterior disolución de la Agencia Estatal de Evaluación de la Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas (AEVAL), las recomendaciones de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), implementadas en buena parte a través de la ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público, y los spending reviews encomendados recientemente por el Gobierno a la AIReF.
Del repaso de estas experiencias, el GTMC concluye que España cuenta con una normativa ambiciosa que obliga a una evaluación ex ante de cualquier nueva norma u organismo por parte de sus departamentos impulsores pero que, en la práctica, no garantiza la existencia de un filtro efectivo de calidad. Esto se explica por la escasez de personal con los conocimientos técnicos que serían necesarios y por la ausencia de incentivos por parte de unos evaluadores excesivamente cercanos a los evaluados para someter las iniciativas políticas a un análisis riguroso de coste-beneficio. La normativa sobre evaluación ex post también presenta importantes carencias. Pese a los intentos que se han hecho de avanzar en esta línea, a día de hoy no existen criterios claros sobre qué políticas, programas o proyectos han de someterse a evaluación y con qué métodos y estándares técnicos, ni protocolos para recoger la información que sería necesaria para ello. Hasta el momento, además, no hemos conseguido organizar unidades especializadas estables con los medios técnicos necesarios y los incentivos correctos para realizar evaluaciones rigurosas y con una cierta capacidad de influencia para convertir sus recomendaciones en reformas.
Para avanzar en la solución de las carencias de nuestro sistema de evaluación, el informe concluye que sería necesario elaborar una norma con rango de ley que cree un organismo nacional de evaluación de políticas públicas, garantice su independencia efectiva, establezca con claridad sus responsabilidades y facilite su tarea, eliminando obstáculos para la obtención de los datos necesarios y garantizando el acceso al expertise adecuado. Con este fin, la propia ley de evaluación debería utilizarse también para retocar otras normas relacionadas que, hasta el momento, no contemplan las peculiaridades de esta actividad. Entre las medidas concretas que se proponen está la creación de una Agencia de Evaluación adscrita a las Cortes, dotada de autonomía presupuestaria y dirigida por un profesional de acreditada experiencia y reconocido prestigio, nombrado por mayoría del Congreso a propuesta del Presidente del Gobierno para un mandato largo y no renovable, así como de una unidad de seguimiento de la evaluación en Presidencia. La nueva Agencia sería responsable de la evaluación ex post y filtraría las memorias de impacto normativo de las leyes y proyectos con mayor impacto presupuestario. Se proponen también diversas medidas para reforzar la evaluación, incluyendo la exigencia de que las propias leyes sujetas a evaluación ex post tengan que establecer una dotación presupuestaria para la evaluación junto con los procedimientos para recoger la información necesaria a tal efecto. Finalmente, se proponen medidas para facilitar la obtención de los datos necesarios para la evaluación y su puesta a disposición de la comunidad investigadora, incluyendo la obligación de todas las administraciones de proporcionarlos, así como mecanismos para agilizar la contratación por parte de la Agencia de personal especializado y la introducción de mejoras en los procedimientos de licitación en este campo.
Documento completo
de la Fuente, A. (coordinador), G. de Rus, M. Fernández, M. A. García, M. Jansen, S. Jiménez, A. Novales, J. Onrubia, J. Pérez Renovales, E. Sastre y J. Sicilia (2021). “La evaluación de políticas públicas en España: antecedentes, situación actual y propuestas para una reforma.” Informes y papeles del Grupo de Trabajo Mixto Covid-19. FEDEA Policy Paper no. 2021-09. Madrid.
