José García Montalvo (UPF-IVIE-IPEG) y Josep Maria Raya (Tecnocampus-UPF)
El objetivo de este estudio es utilizar una métrica común y homogénea para analizar de forma integral la política de vivienda en España. El concepto es el marginal value of public funds (MVPF) de Hendren y Sprung-Keyser (2020).
Objetivo y enfoque
La política de vivienda en España no es un programa, sino un conjunto de instrumentos con formas jurídicas distintas: gasto directo (ayudas al alquiler, construcción de vivienda protegida), gastos fiscales (deducción transitoria por vivienda, IVA reducido, reducciones de los arrendadores, deducción del inquilino, rebajas del ITP y del ISD), avales y préstamos públicos, y regulación de alquileres. Los gestionan tres niveles de gobierno con presupuestos separados y casi nunca se evalúan juntos: el gasto se mide contra su presupuesto, los beneficios fiscales aparecen en la memoria anual sin respuestas de comportamiento y la regulación se valora sin contabilidad fiscal.
La idea del MVPF es calcular la disposición a pagar de todos los afectados por un cambio marginal de la política, dividida por su coste neto para el sector público una vez descontadas las externalidades fiscales. Para cada instrumento se define quién gana y quién pierde, el coste neto para el sector público consolidado y por nivel de gobierno, los parámetros clave, los datos disponibles para estimarlos y cómo identificar los que no están disponibles.
Instrumentos y balance fiscal de la vivienda
García Montalvo y Mas (2000) analizan todas las políticas de vivienda aplicadas entre 1981 y 1998 calculando el subsidio efectivo en función de la base imponible de los declarantes, que oscila entre el 41 % y el 9 % dependiendo de la renta y del año. Asimismo, calculan un coste total de las ayudas públicas del 2 % del PIB.
En la actualidad, tres grupos de medidas definen las políticas de vivienda:
- Beneficios fiscales. La deducción transitoria por vivienda (compras anteriores a 2013) costó 2.268 M€ en 2023. Las reducciones de los arrendadores cuestan 716 M€ de cuota estatal y unos 1.200 M€ en total.
- Plan Estatal 2026-2030. Dispone de 7.000 M€ en cinco años: 40 % para oferta, 30 % para rehabilitación y 30 % para ayudas al alquiler.
- Ley de vivienda de 2023. Proporciona reducciones de la base imponible de los arrendamientos a los propietarios en zonas tensionadas y límites de precios de los alquileres.
Por último, el RDL 29/2026, pendiente de convalidación, liga la reducción de los arrendadores a la evolución del alquiler, crea una deducción del 10 % para inquilinos y aplica un IVA del 4 % a la vivienda protegida permanente.
El balance fiscal de la vivienda en los 51 municipios catalanes de más de 25.000 habitantes (2023) muestra que el gasto en vivienda equivale al 25 % de lo que se recauda con impuestos sobre la vivienda (15,9 % con el gasto de 2019). Los municipios recaudan sobre todo IBI (80 %), la Generalitat ITP (42 %) e impuesto sobre el patrimonio (32 %), y el Estado financia el 168 % de lo que recauda. De estos resultados se derivan tres lecciones:
- El cociente recaudación/gasto no es un buen criterio de bienestar.
- La composición de los impuestos determina el coste de financiar el gasto.
- Las externalidades fiscales cruzan niveles de gobierno, porque quien da la licencia o construye no se queda con la mayor parte de la recaudación que genera.
Marco común y datos
El MVPF de cada instrumento se calculará para el sector público consolidado y también por nivel de gobierno. La disposición a pagar suma a todos los afectados, incluidos los arrendadores y vendedores que capturan parte de la ayuda a través de precios y alquileres. Para comparar instrumentos que llegan a grupos distintos se usan pesos distributivos (η) basados en la distribución de la renta.
Supongamos que se está pensando financiar una política A con una cantidad neta G1, financiada reduciendo el gasto (o aumentando el ingreso) de una política B por la misma cantidad. Esta combinación de políticas aumenta el bienestar social solo si:
η̄A · MVPFA > η̄B · MVPFB
donde
η̄A = Σi ηi · ( MVPFiA / Σi MVPFiA )
El bienestar aumenta si y solo si las ganancias de bienestar por el aumento del gasto en la política A superan las pérdidas de bienestar de reducir el gasto en la política B. Los MVPF de dos políticas explican el coste de transferir bienestar entre dos grupos de beneficiarios, y la combinación generará una ganancia de bienestar si:
η̄A / η̄B > MVPFB / MVPFA
Las políticas sin coste presupuestario directo (regulación, suelo) también se incluirán en esta evaluación integral, aunque con un tratamiento diferenciado. Cuatro gastos fiscales tienen ya parámetros estimados con el Panel de Hogares IEF-AEAT 2016-2023: una muestra de personas y hogares, declarantes o no, con la declaración de IRPF completa y un módulo catastral que enlaza a cada persona con su vivienda habitual y sus inmuebles. Los diseños son discontinuidades en los cortes de edad autonómicos, reformas como experimento y asociaciones con controles. El resto de instrumentos serán calibrados con supuestos explícitos y rangos de sensibilidad.
Referencias bibliográficas
- García Montalvo, J. y Mas, M. (2000). La vivienda y el sector de la construcción en España. Editorial Fundación CAM.
- Hendren, N. y Sprung-Keyser, B. (2020). A Unified Welfare Analysis of Government Policies. The Quarterly Journal of Economics, 135(3), 1209-1318.
- Raya, J. M. et al. (2024). Análisis del gasto público en vivienda respecto a la recaudación fiscal por vivienda. Cátedra UPF-APCE-Tecnocasa.
Autores
José García Montalvo
Licenciado por la Universidad de Valencia, doctor en Economía por la Universidad de Harvard y catedrático de Economía en la UPF. Miembro del Consejo Asesor del Ministerio de Economía y del Consejo Asesor del Ministerio de Vivienda. Ha recibido, entre otros, el Primer Premio Nacional de Licenciatura en Economía (1988), el Premio Extraordinario (1990), el premio ICREA Academia (2009 y 2014), el premio a la Transferencia de Conocimiento del Consejo Social (2010), la Medalla de la UPF (2013), el Premio Cataluña Economía (2017), el Premio Jaume I de Economía (2019) y el Premio Nacional a la Colaboración Público-Privada en Investigación (2023). Ha publicado 20 libros y 200 artículos académicos.
Josep Maria Raya
Catedrático de Economía en Tecnocampus (Universitat Pompeu Fabra). Sus principales líneas de investigación son la economía de la vivienda y la economía del turismo. Ha publicado en más de 30 revistas indexadas en el JCR. Fue galardonado con el premio al mejor artículo publicado en SERIES durante el periodo 2014-2016. Cuenta con más de 2.100 citas según Google Scholar.
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