M. Pilar Socorro y Jorge Valido (ULPGC)
El objetivo de este trabajo es realizar una evaluación económica de la política ferroviaria española desde la perspectiva de la economía del bienestar. El análisis tendrá un carácter fundamentalmente retrospectivo y examinará las principales decisiones de inversión adoptadas durante las últimas décadas, sus resultados y sus costes de oportunidad.
Motivación y objetivos
El ferrocarril ha desempeñado históricamente un papel fundamental en el sistema de transporte español. Su contribución a la movilidad de personas y mercancías, a la integración económica del territorio y a la provisión de servicios esenciales lo ha convertido en uno de los principales ámbitos de actuación de la política pública. Durante las últimas décadas, España ha destinado importantes recursos al desarrollo de su sistema ferroviario, transformando profundamente la red, especialmente mediante la expansión de la alta velocidad.
Sin embargo, la evolución reciente del sector ha reabierto el debate sobre las prioridades de la política ferroviaria. Las incidencias operativas, los problemas de fiabilidad de determinados servicios y las necesidades de mantenimiento y renovación de las infraestructuras plantean interrogantes sobre la asignación de los recursos públicos. Al mismo tiempo, continúa el debate sobre los beneficios y costes sociales asociados a la expansión de la red de alta velocidad y sobre las alternativas que podrían haberse financiado con los mismos recursos.
La cuestión central no será únicamente determinar si las inversiones realizadas han generado beneficios para la sociedad, sino también analizar si una asignación alternativa de los recursos disponibles podría haber producido mayores ganancias de bienestar social. En particular, se estudiará el equilibrio entre la expansión de nuevas infraestructuras y la conservación, renovación y mejora de la red existente.
La evaluación considerará los efectos sobre la movilidad y accesibilidad, los tiempos de viaje, la calidad y fiabilidad de los servicios, la seguridad, el medio ambiente y la utilización de los recursos públicos. También examinará la distribución de los beneficios y costes entre diferentes grupos de usuarios y territorios.
El propósito último es aportar evidencia que permita valorar las decisiones de inversión ferroviaria en España y extraer conclusiones útiles para mejorar la planificación futura de las infraestructuras y servicios de transporte.
Marco conceptual de la evaluación
La evaluación se fundamentará en los principios del análisis coste-beneficio, entendido como un instrumento para medir los cambios en el bienestar social derivados de una intervención pública respecto a una situación contrafactual.
Siguiendo el enfoque desarrollado por de Rus et al. (2022; 2023), los efectos de las inversiones ferroviarias pueden analizarse a partir de los cambios en la disposición a pagar de los individuos y en la utilización de recursos reales, o alternativamente mediante la agregación de los cambios en los excedentes de los agentes afectados. Ambos procedimientos permiten aproximar las variaciones del bienestar social bajo los supuestos correspondientes y proporcionan un marco coherente para identificar los beneficios y costes de las intervenciones.
En el ámbito ferroviario, la evaluación deberá considerar tanto los efectos sobre los usuarios del ferrocarril como los producidos sobre los operadores, los gestores de infraestructuras, el sector público y los restantes modos de transporte. Entre los principales componentes se encuentran los ahorros de tiempo, los cambios en la calidad del servicio, los costes de construcción, operación y mantenimiento, los efectos sobre la seguridad y las externalidades ambientales.
Una cuestión particularmente importante será el tratamiento de los efectos indirectos y territoriales. Las mejoras de accesibilidad pueden favorecer cambios en la localización de actividades económicas y en las oportunidades disponibles para personas y empresas. Sin embargo, no todos estos efectos constituyen necesariamente beneficios adicionales a los ya recogidos en el análisis convencional. Su incorporación exigirá identificar los mecanismos económicos que los generan y evitar la doble contabilización.
Asimismo, la evaluación distinguirá entre eficiencia y distribución. Una inversión puede generar beneficios sociales netos positivos y, simultáneamente, distribuirlos de forma desigual entre usuarios, territorios o grupos de renta. Por ello, junto con la valoración agregada de sus efectos, se procurará identificar quiénes se han beneficiado de las distintas actuaciones y quiénes han soportado sus costes.
La política de inversiones ferroviarias en España
El estudio comenzará con una caracterización de la evolución de la política ferroviaria española durante el período analizado. Se reconstruirán, en la medida que permita la información disponible, las principales decisiones de inversión, sus objetivos declarados y la distribución de los recursos entre diferentes actuaciones y segmentos de la red.
Se prestará especial atención a la expansión de la alta velocidad, la modernización de la red convencional, las inversiones en cercanías, las actuaciones sobre el transporte ferroviario y los gastos de mantenimiento y renovación de las infraestructuras existentes.
Esta reconstrucción permitirá analizar cómo han evolucionado las prioridades de inversión y su relación con las necesidades de transporte. Para ello, se examinarán indicadores de demanda, utilización de las infraestructuras, accesibilidad, tiempos de viaje, calidad del servicio y costes, distinguiendo cuando resulte necesario entre corredores, áreas metropolitanas y tipos de tráfico.
El análisis tendrá en cuenta que las distintas inversiones no son necesariamente independientes. La construcción de nuevas líneas puede modificar la demanda y la capacidad disponible en la red convencional, mientras que las actuaciones de mantenimiento o modernización pueden afectar a la fiabilidad y al aprovechamiento de infraestructuras existentes. Igualmente, las políticas de tarifas, cánones y subvenciones pueden condicionar la utilización de la red y los beneficios sociales obtenidos de las inversiones.
Esta primera parte permitirá establecer una base empírica para la evaluación y seleccionar las actuaciones o conjuntos de inversiones sobre los que resulte posible desarrollar un análisis económico más detallado.
Estrategia de evaluación y escenarios contrafactuales
La evaluación combinará el análisis retrospectivo de las inversiones realizadas con la construcción de escenarios alternativos de asignación de recursos.
En primer lugar, se examinarán los costes y beneficios sociales de las actuaciones seleccionadas, considerando su evolución durante el período de análisis. La metodología se adaptará a las características de cada intervención y a la disponibilidad de información, distinguiendo entre inversiones en nuevas infraestructuras y actuaciones de mejora, renovación o mantenimiento de las existentes.
En segundo lugar, se plantearán escenarios contrafactuales que permitan valorar los costes de oportunidad de las decisiones adoptadas. Entre las alternativas que se propone estudiar se encuentran:
- Mantenimiento y renovación de la red existente. Se analizará una situación de referencia en la que se realizan las actuaciones necesarias para mantener las condiciones de funcionamiento de la infraestructura y evitar un deterioro indebido del servicio.
- Menor expansión de la red de alta velocidad. Se considerarán escenarios en los que determinadas inversiones de ampliación se hubieran pospuesto, reducido o sustituido por actuaciones de mejora de las conexiones existentes.
- Mayor inversión en la red convencional y en cercanías. Se examinará la posibilidad de destinar una parte de los recursos empleados en nuevas infraestructuras a actuaciones de modernización, capacidad, fiabilidad y calidad del servicio en otros segmentos de la red.
- Estrategias alternativas de inversión y mantenimiento. Se estudiarán, cuando la información lo permita, combinaciones de actuaciones destinadas a mejorar el funcionamiento del conjunto del sistema ferroviario, considerando sus complementariedades y restricciones presupuestarias.
La definición de estos escenarios no supondrá que todas las inversiones sean intercambiables ni que una reasignación de recursos pueda reproducirse sin restricciones técnicas, institucionales o temporales. Las alternativas deberán ser plausibles en el momento en que se adoptaron las decisiones y responder a necesidades de transporte identificables.
La comparación se realizará mediante indicadores de bienestar social, prestando atención a las diferencias en los costes de inversión y mantenimiento, la demanda atendida, los tiempos de viaje, la calidad y fiabilidad del servicio, los costes de operación y las externalidades. Siempre que resulte posible, los efectos se expresarán en términos monetarios y se agregarán utilizando los criterios habituales de evaluación económica.
Se distinguirá, además, entre dos perspectivas retrospectivas. La primera valorará los resultados de las inversiones a partir de la información efectivamente observada. La segunda examinará, cuando sea posible, la justificación económica de las decisiones con la información y las expectativas disponibles en el momento de su adopción. Esta distinción permitirá separar los errores de previsión de los cambios sobrevenidos en las condiciones económicas o de transporte.
La cuantificación de los escenarios alternativos dependerá de la disponibilidad de datos y de la posibilidad de construir hipótesis suficientemente fundamentadas. Por ello, el estudio podrá combinar evaluaciones cuantitativas detalladas de determinadas actuaciones con un análisis comparativo más amplio del conjunto de la política ferroviaria.
Resultados esperados y contribución del estudio
La investigación pretende ofrecer una valoración económica de la orientación seguida por la política de inversiones ferroviarias en España, identificando sus principales beneficios, costes y efectos distributivos.
Su contribución específica consistirá en incorporar de forma explícita el coste de oportunidad de las decisiones de inversión. De este modo, el análisis no se limitará a determinar si una infraestructura ha producido beneficios, sino que examinará si las alternativas disponibles podrían haber generado mayores ganancias de bienestar con recursos comparables.
El estudio permitirá también analizar hasta qué punto las prioridades de inversión han respondido a las necesidades de movilidad y a las características de la demanda, así como el papel desempeñado por la conservación y mejora de las infraestructuras existentes.
Los resultados estarán condicionados por la disponibilidad de información histórica y por la incertidumbre inherente a la construcción de escenarios contrafactuales. Estas limitaciones se harán explícitas y, cuando corresponda, se realizarán análisis de sensibilidad para examinar la robustez de las conclusiones.
En última instancia, la evaluación aspira a proporcionar criterios económicos para orientar las decisiones futuras de inversión ferroviaria, contribuyendo a una utilización más eficiente de los recursos públicos y a una mejora del bienestar social.
Referencias bibliográficas
- de Rus, G., Socorro, M. P., Valido, J. y Campos, J. (2022). Cost-benefit analysis of transport projects: Theoretical framework and practical rules. Transport Policy, 123, 25-39.
- de Rus, G., Socorro, M. P., Valido, J. y Campos, J. (2023). Economic evaluation of transport projects. Springer Nature Switzerland.
Autores
M. Pilar Socorro
Doctora en Economía, UAB. Actualmente Catedrática de Economía Aplicada de la ULPGC, donde imparte docencia de Microeconomía, Economía de la Información y Evaluación Económica de Proyectos. Ha sido directora del grupo de investigación sobre Economía de las Infraestructuras, Transporte y Turismo (2014-2019) y Vicedecana del Grado en Economía de la ULPGC (2015-2025). Evaluadora de proyectos precompetitivos para la Agencia Estatal de Investigación y para la agencia pública de investigación belga Research Foundation-Flanders. Cuenta con numerosas publicaciones en revistas de alto impacto y experiencia tanto en proyectos nacionales como proyectos internacionales financiados por la Comisión Europea, el Banco Europeo de Inversiones o el Banco Interamericano de Desarrollo. Recientemente ha colaborado con la AIReF en la elaboración del Spending Review de Infraestructuras.
Jorge Valido
Doctor en Economía, ULPGC, Premio Extraordinario. Profesor Titular de la ULPGC. Ha realizado una estancia de investigación para estudios de doctorado en el University College London (UCL). Ha impartido docencia en Microeconomía y Evaluación Económica de Proyectos. Ha publicado en diversas revistas científicas internacionales indexadas y ha participado en proyectos y contratos tanto a nivel nacional como internacional. Ha sido asesor en Evaluación Económica para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Europeo de Inversiones, así como para organizaciones gubernamentales nacionales y regionales. Recientemente ha colaborado con la AIReF en la elaboración del Spending Review de Infraestructuras y ha liderado para el BID un proyecto para el asesoramiento y apoyo en evaluación económica de inversiones en infraestructuras. En la actualidad es coordinador del Grupo de Investigación en Economía de las Infraestructuras, Transporte y Turismo (EITT) de la ULPGC.
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