Fedea publica hoy una revisión de la nota de Benito Arruñada (Univ. Pompeu Fabra) sobre la propuesta del Gobierno de potenciar la vía administrativa para la resolución de conflictos al crear una “Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero”, para actualizarla con los principales cambios introducidos en la Comisión de Economía del Congreso el pasado 11 de mayo y antes de la votación final por el pleno, que tendrá lugar el 18 de mayo.
Esta nueva Autoridad centralizará en un único organismo los tres servicios de reclamaciones hoy a cargo del Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.
La nota discute la racionalidad de este tipo de órgano administrativo, antes de señalar algunos aspectos mejorables de la propuesta gubernamental. El autor considera que, dada la endémica congestión que sufren los juzgados en países como España, es lógico que se piense en adoptar soluciones complementarias, desde códigos de conducta a mecanismos alternativos de resolución de conflictos, exacerbados a raíz de la pasada crisis financiera.
Sin embargo, esta solución administrativa suele obviar sendas estrategias alternativas. Antes de crear o potenciar estas burocracias con funciones parajudiciales convendría revisar la organización (dotaciones, tasas, carrera profesional) del sistema judicial propiamente dicho, con vistas a mejorar su eficacia en la resolución de conflictos. Es ilusorio que se pretenda resolver los problemas del sector público creando nuevos órganos que reproducen la estructura organizativa de los ya existentes, basada en una burocracia funcionarial y sin intentar antes su reforma.
Asimismo, sería oportuno intensificar la competencia en los mercados afectados, pues esa competencia proporciona la solución más eficiente, al evitar que muchos conflictos lleguen siquiera a plantearse, sobre todo si la justicia ordinaria despliega todo su potencial preventivo.
El diseño organizativo para la Autoridad también es discutible. Opta por centralizar la resolución administrativa de conflictos pero mantiene no sólo la supervisión tanto prudencial como de la conducta en tres organismos especializados. Puede así acabar padeciendo los vicios de captura, descoordinación y deseconomías de escala propios de ambos modelos, centralizados y especializados. Se pasa de tres a cuatro órganos, todo los cuales tienen competencias en materia de protección del consumidor. Además, se solapan las funciones de supervisión de conducta, que siguen en manos de los supervisores y de resolución administrativa de conflictos, que pasan a la nueva Autoridad, lo que generará una duplicidad que no va a remediar un voluntarista modelo de colaboración de cuyos riesgos dice mucho su carácter pionero a escala internacional.
De incurrir en los costes que entraña una reforma de este calibre, hubiera sido preferible que la supervisión prudencial de la solvencia estuviera encomendada al Banco de España y la CNMV se encargara de todo lo relacionado con la conducta, en ambos casos para todo tipo de entidades financieras.
Además, en la práctica, el éxito de estos sistemas depende de que se asegure una independencia efectiva del regulador. En este sentido, parece dudoso si la propuesta supone un avance o, más bien, un retroceso, pues el Proyecto de ley no concreta aspectos esenciales, relativos al nombramiento de los altos cargos responsables, de los consejeros electos y de los cargos directivos. Se echa también de menos una mayor supervisión parlamentaria.
A diferencia del régimen vigente, las resoluciones serán vinculantes para las entidades en ciertas reclamaciones inferiores a 20.000 euros o de cuantía indeterminada. No obstante, las partes seguirán teniendo libertad para recurrir estos asuntos de baja cuantía en la jurisdicción civil. Esta posibilidad de recurso judicial compromete el objetivo de eficacia y celeridad, por lo que pudiera ser más eficaz un sistema de autorregulación en el que las entidades adheridas se comprometiesen a cumplir las resoluciones.
Por último, tras las modificaciones introducidas en el Congreso, la Autoridad se financiará con una tasa anual que se cobrará a cada entidad y cuyo importe se establecerá mediante prorrateo: el 40 % de los gastos en función del peso de las reclamaciones resueltas de esa entidad entre las resueltas para todas las entidades; y el 60 % en función del peso de las reclamaciones contrarias a esa entidad entre las contrarias a todas las entidades.
Este sistema debería penalizar a aquellas entidades contra las que se admitan y resuelvan más reclamaciones, supuestamente las menos cumplidoras con sus clientes. Pero, al no cobrar tasa alguna al denunciante, incentiva al cliente a no desistir en sus pretensiones así como a presentar reclamaciones frívolas, por lo que las entidades y, en definitiva, la mayoría de sus clientes estarán subsidiando a los clientes más oportunistas y a la industria de la litigación en masa.
Para agravar el problema, es probable que los costes totales tiendan a crecer sin límite, debido a los malos incentivos que pesan sobre la propia Autoridad, tanto en lo relativo a sus costes unitarios como a su volumen de actividad. En cuanto al coste unitario, la presupuestación mediante un mero prorrateo de gastos no incorpora incentivo alguno para que la Autoridad persiga la eficiencia en el uso de sus recursos. En cuanto al volumen de actividad, el que sus ingresos aumenten con el número de reclamaciones presentadas incentiva a sus responsables a incrementar la demanda de reclamaciones. Pueden hacerlo tanto de forma directa, al flexibilizar sus decisiones de admisión; como indirecta, al resolver más reclamaciones a favor del cliente; y a sabiendas de que el consiguiente aumento de costes estará, en todo caso, cubierto de forma automática por un aumento de ingresos.
Por todo ello, sería deseable modificar el sistema de financiación propuesto, de acuerdo con las siguientes pautas: (1) abandonar prorrateo automático de gastos, en favor de una presupuestación ligada al logro de objetivos de rendimiento, y someter anualmente la estrategia y presupuestos de la Autoridad a un proceso de consulta pública con los sectores afectados; (2) repercutir la tasa al cliente (en especial al no consumidor) cuando se desestima la reclamación, o cobrarle una tasa por la presentación de reclamaciones, quizá resarcible si la reclamación es admitida; (3) ligar la tasa a la diferencia entre el número de resoluciones desfavorables y favorables de cada entidad para así incentivarlas a anticipar el sentido de las resoluciones y tomar decisiones eficientes de acuerdo amistoso; y (4) ligar la cuantía de la tasa al importe y a la complejidad de las reclamaciones, así como el que las tasas se fijen por debajo del coste marginal de tramitación para asuntos en los que existan externalidades positivas.
Más información
Arruñada, Benito (2023), “Comentario sobre la nueva Autoridad de Defensa del Cliente Financiero”, Fedea, Apuntes de economía, núm. 2023-11. Revisión 13 de mayo de 2023.