La información disponible sobre la ejecución y el despliegue de las inversiones del Plan de Recuperación sigue siendo fragmentaria, insuficiente e irregular a pesar de que han transcurrido más de dos años desde su puesta en marcha.
La Comisión Europea aprueba la propuesta de Adenda al Plan de Recuperación, que incluye casi 94.000 millones en recursos adicionales, fundamentalmente préstamos. Estos recursos se dedicarán en buena parte al refuerzo de los PERTE y a la creación de una serie de fondos o facilidades financieras para el fomento de la inversión.
Fedea publica hoy un nuevo número de su Boletín centrado en el seguimiento de las inversiones del Plan de Recuperación y en el contenido de la Adenda al mismo, que ha sido aprobada recientemente por la Comisión Europea y está a la espera de la ratificación definitiva del Consejo de la UE. En este documento se detallará el destino de casi 94.000 millones de euros en nuevas ayudas, fundamentalmente en forma de préstamos.
Desde el arranque del Plan de Recuperación en el verano de 2021 hasta el momento, se han puesto en marcha (mediante convocatorias de ayudas y licitaciones de contratos, transferencias a las CCAA y convenios) actuaciones presupuestadas en 59.000 millones de euros, lo que supone el 85% del gasto originalmente previsto. Casi dos tercios de esta cantidad (37.627 millones) corresponden a convocatorias y licitaciones directas del Sector Público Central (incluyendo entidades y empresas públicas), pero hay también algo más de 21.000 millones en transferencias a CCAA. Por otra parte, las actuaciones puestas en marcha por las CCAA con cargo a tales transferencias ascienden según nuestros datos (probablemente incompletos) a algo más de 8.600 millones. De acuerdo con la (muy escasa) información disponible para 2023, en septiembre de este año se habrían resuelto convocatorias y licitaciones con un presupuesto total de unos 30.000 millones, de los que unos 5.000 corresponderían a las comunidades autónomas. Utilizando una estimación de Llorente y Cuenca de la tasa de adjudicación media hasta el momento, aproximadamente tres cuartas partes de esta cantidad se habían asignado a beneficiarios o licitadores específicos, dejando remanentes de unos 7.500 millones de euros a los que habría que buscar otro destino.
El ritmo medio observado hasta el momento de arranque de las actuaciones del Plan sería consistente con la puesta en marcha completa de su primera fase (sin la Adenda) en 2023, de acuerdo con el calendario previsto inicialmente. Aunque se detecta una clara ralentización en la puesta en marcha de nuevas actuaciones durante lo que va de ejercicio que podría comprometer este objetivo, la restricción temporal realmente importante no es la autoimpuesta para 2023, sino el límite de 2026T3 para el despliegue del Plan y la Adenda que impone la normativa básica de NGEU.
En términos de ejecución presupuestaria, la situación es más complicada. Si nos ceñimos a los datos oficiales de ejecución de la Administración General del Estado (AGE), el balance no es malo: el grueso del gasto presupuestado como parte del Plan de Recuperación (un 83% en 2021 y un 69% en 2022) se ha ejecutado dentro del ejercicio, aunque en torno a un tercio de las obligaciones reconocidas todavía no se han desembolsado. En muchos casos, sin embargo, esto sólo quiere decir que esos recursos han iniciado el viaje hacia su destino final, lo que puede implicar varias transferencias entre administraciones o entes públicos hasta llegar a aquel que, en última instancia, se ocupará de gestionar las convocatorias o licitaciones correspondientes. Conviene, por tanto, distinguir entre la ejecución provisional y la ejecución definitiva o gasto final de los fondos del MRR, reservando este último término para los pagos a los destinatarios finales de las ayudas o a las empresas ejecutoras de las inversiones licitadas, mientras que el primero correspondería a transferencias de entre administraciones o entidades públicas de camino a ese destino final.
Sobre la ejecución definitiva de los fondos europeos disponemos de información muy limitada, pues la mayor parte de las entidades y administraciones encargados de ella no publican informes de ejecución presupuestaria con la misma premura y detalle que la AGE. En los datos homogeneizados de ejecución y liquidación presupuestaria de las CCAA que el Ministerio de Hacienda ofrece en su web no hay ninguna información sobre el Plan de Recuperación, aunque sí la hay en las publicaciones propias de al menos algunas comunidades autónomas. La situación parece ser incluso peor en el caso de las entidades públicas que gestionan buena parte del Plan de Recuperación, como el IDAE y Red.es. Ambas entidades publican únicamente (con frecuencia anual y un desfase de en torno a dos años) cuentas muy agregadas que no permiten extraer conclusiones sobre el avance de los distintos proyectos y programas del PR de los que son responsables. Para cubrir esta laguna, la IGAE debería sistematizar y publicar la información existente sobre la ejecución definitiva de los fondos del MRR por parte del conjunto de las administraciones implicadas y del resto de entidades públicas implicadas en su gestión, incluyendo en sus informes los pagos realizados en ejercicios posteriores a los de origen de las obligaciones reconocidas, así como indicadores físicos que ayuden hacerse una idea del ritmo de avance y resultados de las principales líneas de actuación. Pese a los más de dos años transcurridos desde la puesta en marcha del Plan, no se ha avanzado casi nada en esta dirección.
La novedad más importante desde la publicación del anterior Boletín dedicado al Plan de Recuperación ha sido, sin duda, la presentación de la propuesta de Adenda al Plan y su aprobación preliminar por parte de la Comisión Europea. La Adenda supondrá la llegada de 93.600 millones de euros en recursos adicionales, incluyendo algo más de 83.000 millones en préstamos a largo plazo en condiciones preferentes y 10.300 millones en subvenciones a fondo perdido. Al igual que el PR original, la Adenda contiene un listado de objetivos de inversión e hitos de reforma pactados con la Comisión Europea que, como los anteriores, habrán de completarse en principio antes de agosto de 2026. Según se vayan cumpliendo los hitos y objetivos se podrá solicitar el pago de las ayudas y el desembolso de los préstamos, que se realizará por tramos. En principio, las reformas deberían estar orientadas al cumplimiento de las Recomendaciones Específicas de País hechas a España desde 2019.
El grueso de los recursos de la Adenda se dedicará al refuerzo de los PERTE, a los que se destinan unos 28.000 millones de euros adicionales entre préstamos y transferencias, y a la creación de una serie de fondos o facilidades financieras para el fomento de la inversión, con una dotación total de más de 60.000 millones. Por áreas, destaca el refuerzo de la inversión pública y privada para la transición energética y digital, así como en recursos hídricos y vivienda social. La negociación de la Adenda se ha aprovechado también para introducir algunas modificaciones en los hitos y objetivos pactados para la primera parte del Plan, generalmente en la línea de corregir a la baja un excesivo optimismo inicial.
Más información
de la Fuente, A. (2023). “Boletín Fedea no. 24: Seguimiento de las inversiones y ayudas del Plan de Recuperación y contenido de su Adenda.” Fedea, Estudios de Economía Española no. 30. Madrid.
