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Un año de intervenciones regulatorias en electricidad y gas: un análisis de situación

El sector energético, y en particular los subsectores de electricidad y gas, han vivido un último año de constantes reformas y actuaciones regulatorias dirigidas a paliar los efectos derivados de la escalada de los precios y las incertidumbres sobre la seguridad de suministro. Las discusiones, tanto en el contexto de las instituciones europeas como en el nacional, han sido intensas y han generado un amplio conjunto de nuevas normas e instrumentos, así como la modificación de muchos de los ya existentes.

En ese contexto, Fedea publica hoy un trabajo de Diego Rodríguez (UCM y FEDEA) en el que se ordenan y analizan con detalle las principales medidas regulatorias que se han ido adoptando desde el verano de 2021 hasta la actualidad en los ámbitos de la electricidad y el gas. En él se abordan, entre otras cosas, las distintas intervenciones sobre los impuestos a la energía, las medidas de protección de los consumidores vulnerables y las distintas medidas adoptadas para limitar los precios, tanto minoristas (como la TUR de gas) como mayoristas (como el denominado mecanismo ibérico en el mercado eléctrico). También se abordan las medidas adicionales para la limitación de rentas obtenidas por las empresas y otras reformas regulatorias que, por lo general, pasan desapercibidas. Por último, se describen cuáles son las principales reformas regulatorias en curso.

Muchas de las medidas implementadas hasta este momento tienen un carácter transitorio, si bien se han ido prorrogando en el tiempo. El trabajo, además de describir los efectos que están teniendo esas medidas, realiza distintas propuestas sobre cuál debería ser la opción de medio o largo plazo. En primer lugar, en relación con los impuestos, se aboga por la supresión definitiva del Impuesto sobre el Valor de la Producción de Energía Eléctrica, con la cautela de asegurar una adecuada financiación de los costes regulados del sistema asociados a los cargos. En relación con el Impuesto especial sobre la electricidad, se indica la conveniencia de que se mantenga definitivamente el tipo reducido actual, en coherencia con la imposición indirecta que se adelanta en la revisión de la Directiva europea en esta materia. En el caso del IVA, se indica que debe ser igual para los distintos productos energéticos con el fin de evitar distorsiones de precios, si bien permanece abierta la discusión sobre el tipo adecuado. En cualquier caso, se recuerda que las medidas indiscriminadas de reducción de impuestos indirectos generan una disminución de la capacidad de actuación por parte de las Administraciones Públicas y suponen una subvención implícita que incentiva el consumo energético cuando más urgente sería reducirlo. En el caso del gas, además, se recuerda que la medida de reducción del IVA se añade al apoyo vía presupuesto público que se ofrece a una tarifa regulada (TUR), al no recoger esta el coste real de la materia prima.

En segundo lugar, en el caso de los cargos eléctricos, se señala la dificultad de realizar un análisis detallado de los efectos de distintas modificaciones normativas sobre los ingresos y costes previstos para este año, y por tanto de los efectos sobre el equilibrio financiero del sector eléctrico. En concreto, se señala la incertidumbre por el hecho de que continúen en tramitación parlamentaria dos normas con las que se contaba en la planificación de ingresos para este ejercicio: la referente a la creación del Fondo Nacional de Sostenibilidad del Sistema Eléctrico y la referente a la minoración de ingresos derivados de la transmisión al precio de mercado de los derechos de emisión de CO2. En cualquier caso, se valora positivamente la segmentación del periodo regulatorio en el régimen específico de retribución renovable, que ha permitido reducir los cargos eléctricos.

En tercer lugar, en el trabajo también se valoran positivamente las medidas de protección sobre los consumidores vulnerables, que se consideran imprescindibles para paliar los efectos desiguales de la crisis energética. Cuestión distinta es la conveniencia de ir a un mecanismo del bono más simplificado y ágil, evaluar la pertinencia de algunos colectivos protegidos y, sobre todo, repensar su integración con los mecanismos de ayudas a la renta.

En cuarto lugar, y en lo relativo a las medidas de limitación de precios, el trabajo alcanza dos conclusiones principales. Por un lado, la solución de subvencionar parte de la tarifa regulada del gas desde el presupuesto público, si bien es similar a la adoptada en otros Estados miembros, aminora la señal de precios para el ahorro de energía. Adicionalmente, el traspaso de consumidores hacia al mercado regulado que se deriva de una tarifa subvencionada puede también debilitar los avances en la competencia en la comercialización minorista de gas. Por otro lado, la limitación al traspaso del precio del gas al mercado mayorista de electricidad (el “mecanismo ibérico”) ha generado, como cabía esperar, una reducción del precio de mercado (en torno al 15%), pero a costa de una considerable transferencia de rentas hacia el exterior y de un aumento de la generación térmica como consecuencia del aumento de la demanda procedente de Francia.

En el trabajo se pone de manifiesto que el mecanismo ibérico, junto a los procedimientos de minoración de ingresos implementados desde septiembre de 2021, actúan limitando los ingresos de los generadores eléctricos que no usan gas ni carbón. En ese sentido, el autor recuerda que la contribución solidaria recogida en el Reglamento 2022/1854 del Consejo de 6 de octubre de 2022, no abarca al sector eléctrico, a diferencia del gravamen sobre los ingresos de las compañías energéticas que actualmente se encuentra en tramitación parlamentaria. El Reglamento europeo no solo no concuerda con la propuesta española en discusión por la extensión de esta última al ámbito eléctrico, sobre el que se reitera que ya se aplican otros mecanismos de extracción de rentas extraordinarias, sino por la falta de concordancia entre el objeto del gravamen en la norma europea (el beneficio extraordinario) y la española (el ingreso).

En quinto lugar, en el trabajo se analizan otras reformas. Entre ellas, se valora muy positivamente el conjunto de normas para favorecer el despliegue de generación renovable en España y se enfatiza la necesidad de aclarar qué parte de los proyectos con permiso de acceso concedido no se van a construir. En caso contrario, seguirá siendo muy difícil saber cuál es la necesidad real de despliegue de la red, al mismo tiempo que algunos proyectos antiguos sin contenido real pueden bloquear a proyectos nuevos. Se estima que, además de las mejoras en las normas, el redimensionamiento de las capacidades públicas, tanto en la Administración central como en las Comunidades Autónomas, es imprescindible si no se desea que estas se conviertan en un cuello de botella que retrase el proceso de transición energética.

Por último, en el trabajo se recuerdan también algunos efectos no deseados derivados del hecho de que la inmensa mayoría de los cambios regulatorios introducidos no hayan sido informados por las instituciones habituales (CNMC y Consejo de Estado).

Documento completo

Rodríguez, D. (2022). “Un año de intervenciones regulatorias en electricidad y gas: un análisis de situación”. FEDEA, Apuntes no. 2022-27, Madrid.

Foto: Kevin M Klerks | Diseño: Pedro Artiles