El sistema español de protección social no contributiva utiliza tres tipos de instrumentos para proteger a colectivos considerados vulnerables. El primero son transferencias monetarias no condicionadas que complementan los ingresos de los hogares que se consideran en estado de necesidad. El segundo son ayudas finalistas, monetarias o en especie, para determinados consumos considerados básicos y el tercero medidas de tipo “escudo social”, que ofrecen protección especial a ciertos colectivos en sus relaciones económicas con otros agentes privados. Fedea publica hoy un trabajo de Ángel de la Fuente en el que se describen los distintos programas que utilizan estos instrumentos, se recogen algunas reflexiones sobre los pros y los contras de cada tipo de actuación y se avanzan algunas propuestas para mejorar su diseño.
Las transferencias incondicionadas de renta con cargo a los presupuestos públicos son el instrumento más clásico y seguramente más equitativo y eficiente de lucha contra la pobreza. Con su utilización se asegura que los costes de las medidas de protección son visibles y se reparten de una forma equitativa entre toda la sociedad a través del sistema impositivo y que se maximiza la contribución de la ayuda al bienestar de sus beneficiarios. En general, las ayudas condicionadas son ineficientes porque imponen restricciones sobre su uso que, en condiciones normales, sólo pueden reducir el bienestar. En consecuencia, sería aconsejable eliminar tales ayudas (básicamente las ayudas al alquiler de vivienda y a los consumos energéticos) e integrar los recursos destinados a las mismas en el presupuesto destinado a transferencias no finalistas a los hogares de menor renta, posiblemente a través de complementos específicos que, en algún caso, ya existen al menos de forma embrionaria.
Finalmente, la interferencia por ley con contratos privados para favorecer a posteriori a una de las partes también tiene contraindicaciones importantes que aconsejan no utilizar este instrumento o, al menos, evitar la prolongación de su uso más allá de situaciones muy especiales de crisis. En particular, la protección que se presta de entrada a determinados grupos por esta vía suele traducirse en un endurecimiento de las condiciones de contratación de individuos con similares características en el futuro (piénsese, por ejemplo, en la previsible reacción de los potenciales arrendadores ante la prohibición de expulsar a aquellos inquilinos morosos que tengan hijos menores para recuperar su vivienda). Por otra parte, los costes generados por estas intervenciones son poco visibles y suelen recaer de forma esencialmente aleatoria y por lo tanto poco equitativa sobre agentes privados “que pasaban por allí.” Además de sus efectos directos, la introducción de medidas de este tipo tiende a erosionar el contenido de los derechos de propiedad y a generar inseguridad jurídica de una forma que termina repercutiendo negativamente sobre el desarrollo y el buen funcionamiento de los mercados afectados, como resulta ya aparente en la retracción de la oferta de vivienda en alquiler ante medidas que en principio buscan proteger a los inquilinos, vulnerables o no, a costa de reducir la rentabilidad del inmueble para su propietario y por tanto su atractivo como instrumento de inversión.
Así pues, convendría concentrar esfuerzos y recursos en los programas que complementan la renta de las familias más necesitadas, pero es también importante diseñar tales ayudas de la mejor manera posible, lo que exige tener en cuenta sus efectos sobre los incentivos de sus beneficiarios para trabajar, así como medir con sumo cuidado tanto las rentas como las necesidades de los hogares candidatos a las mismas para concentrar los recursos disponibles en aquellos donde la brecha es mayor.
Los principales programas de protección no contributiva en España (las pensiones no contributivas, el IMV y rentas mínimas autonómicas y los complementos de mínimos a las pensiones contributivas) complementan las rentas de mercado de los hogares hasta alcanzar un nivel que se considera suficiente para cubrir mínimamente sus necesidades básicas dadas sus características. Este diseño de tipo “topping up” tiende a generar problemas de incentivos porque, de entrada, implica un tipo marginal efectivo de gravamen del 100% sobre cualquier incremento de las rentas del trabajo. Para mitigar este problema, en nuestro país se ha optado por establecer una compatibilidad temporal y posiblemente parcial de algunas de estas prestaciones con las nuevas rentas del trabajo que sus beneficiarios obtengan– en lugar de fijar tipos efectivos de gravamen sobre tales incrementos de renta de aplicación permanente pero inferiores al 100%. Así, aquellos beneficiarios del IMV o del subsidio de desempleo que encuentren un trabajo, o incrementen sus ingresos laborales si ya lo tenían, pueden seguir cobrando al menos parte de la ayuda durante un tiempo limitado.
En muchos casos, la duración de la exención podría ser suficiente para que el beneficiario llegue a alcanzar rentas del trabajo por encima del mínimo garantizado, saliendo así del IMV y de la potencial trampa de pobreza, pero en caso contrario no existirá un incentivo monetario para seguir trabajando de forma permanente. Será necesario ir acumulando evidencia sobre qué sucede tras el final del período de compatibilidad para hacernos una idea de la efectividad del mecanismo de incentivos adoptado y, en su caso, buscar formas de mejorar su diseño. Esto podría pasar por una reducción gradual del tipo de gravamen efectivo durante un período más amplio que el actual. O, si llegamos a la conclusión de que la compatibilidad parcial no es suficiente, también se podrían considerar otras formas de introducir incentivos en esquemas de complementos de rentas, como el impuesto negativo sobre la renta o las deducciones retornables por ingresos del trabajo. Aunque no hay recetas mágicas que resuelvan por completo los problemas de incentivos de los programas de lucha contra la pobreza sin incrementar significativamente su coste, sí hay una extensa literatura teórica y empírica sobre el diseño óptimo de tales mecanismos que puede proporcionar indicaciones útiles.
Para asegurarnos de que las prestaciones de rentas mínimas cumplen satisfactoriamente su objetivo de asegurar una cierta suficiencia, es esencial medir con cuidado tanto las necesidades del hogar cuya cobertura se quiere asegurar con la renta mínima como su renta previa a la prestación. En relación con las necesidades, parece razonable ligar explícitamente las rentas mínimas con el umbral de pobreza, hacia lo que ya se está avanzando en años recientes. Sería recomendable seguir avanzando en esta dirección, adaptando las escalas que se utilizan para adecuar las rentas mínimas al tamaño y composición del hogar a la escala “de equivalencia” utilizada para calcular los umbrales de pobreza oficiales para hogares de varios miembros. De esta forma se mejoraría la adecuación de las rentas mínimas a las necesidades familiares, evitando el sesgo contrario a los hogares de mayor tamaño que ahora se observa en muchos casos como consecuencia del tope artificial que se impone a la prestación total por hogar.
Otro cambio técnico que mejoraría el cálculo de las necesidades relativas de los hogares de menor renta sería incluir a estos efectos en su renta de mercado (previa a las prestaciones) el alquiler imputado por las viviendas ocupadas por sus propietarios, neto de los pagos de intereses hipotecarios. Esto cambiaría apreciablemente la distribución de la renta y el umbral de pobreza de una forma que seguramente reflejaría mejor la capacidad de los hogares de hacer frente a sus necesidades básicas, pues aquellos que cuentan con una vivienda en propiedad no necesitan dedicar una parte de sus ingresos a pagar un alquiler y cuentan por tanto con mayor holgura para hacer frente a otros gastos. Con este cambio, la renta garantizada pasaría a incluir implícitamente un complemento de alquiler para los hogares no propietarios de sus viviendas que, en las circunstancias actuales, sería un alivio importante para sus finanzas.
Trabajo completo
de la Fuente, A. (2025). “Prestaciones no contributivas y medidas de protección para colectivos vulnerables: un panorama y algunas reflexiones.” FEDEA Policy Paper no. 2025-01. Madrid.
