Hacienda Autonómica

La propuesta de Hacienda para modificar el cálculo de la población ajustada

FEDEA valora positivamente que el Ministerio mantenga el núcleo de la propuesta de la Comisión de Expertos de 2017, pero critica la utilización en la fórmula de población ajustada de variables ad-hoc que introducen elementos de arbitrariedad en el cálculo de las necesidades de gasto de las CCAA.

La propuesta de Hacienda aumentaría muy apreciablemente las necesidades de gasto atribuidas a Extremadura (+8,6%) y Aragón (+7,0%) y reduciría las de Canarias (-3,0%) y Galicia (-2,7%).

El Gobierno ha decidido iniciar los trabajos para la reforma del sistema de financiación autonómica (SFA) con una propuesta para la revisión del cálculo de la llamada población ajustada. Esta variable es un indicador de necesidades de gasto que repondera las poblaciones regionales de acuerdo con una estimación de los costes relativos por habitante de producir en cada territorio la cesta estándar de servicios que prestan las autonomías. Si la fórmula de costes es correcta, un reparto de los recursos del sistema en proporción a la población ajustada aseguraría que todas las CCAA pueden ofrecer prestaciones similares a sus ciudadanos, aunque estas tengan mayores costes en unos territorios que en otros.

Así pues, no se está hablando todavía del reparto efectivo de los recursos del SFA, sino de una fórmula de reparto ideal en base a los costes estimados de proporcionar una cesta homogénea de servicios y prestaciones en todo el país. Este reparto ideal, sin embargo, tiene efectos muy significativos sobre la distribución real de la financiación a través de los mecanismos redistributivos del SFA porque algunos de los Fondos más importantes del sistema se reparten teniendo en cuenta la población ajustada.

FEDEA publica hoy una nota preparada por Ángel de la Fuente en la que se resumen las propuestas del Ministerio para modificar la actual metodología de cálculo de la población ajustada y se comparan con las de la reciente comisión de expertos para la reforma de la financiación autonómica (CERFA). En la nota se analizan también las implicaciones cuantitativas de ambas propuestas utilizando datos de 2017.

Indicadores básicos de demanda:

Sistema 2009Propuesta CERFAPropuesta Gobierno
– población protegida equivalente a efectos de gasto sanitario (7 grupos de edad)  – mantener indicador pero actualizar cálculo  – CERFA (con 20 grupos de edad)      
– población en edad escolar (0-16)    – población en edad escolar (0-17) + matrícula en ciclos formativos superiores  – población 0-17 y entradas ciclos formativos desde otras CCAA
 – universitarios matriculados en centros públicos  – población 18-24 y entradas de universitarios desde otras CCAA
– población mayor de 65 años  – población mayor de 65 años ponderada por tramos de edad  – CERFA  
 – población en riesgo de pobreza o exclusión– parados que no cobran prestación contributiva
– población total– población total– CERFA

Variables correctoras:

Sistema 2009Propuesta CERFAPropuesta Gobierno
– superficie– superficie– superficie
– dispersión (entidades singulares)  – dispersión: considerar también otras posibles medidas alternativas– dispersión: entidades o núcleos de población habitados  
– insularidad– insularidad– insularidad
 – costes fijos– costes fijos por tramos
  – despoblamiento

Cuadro 1: Variables utilizadas en el cálculo de la población ajustada.
sistema actual vs. propuestas de la CERFA y del Ministerio de Hacienda

El Cuadro 1 resume las recomendaciones del Ministerio sobre las variables a utilizar en la fórmula de población ajustada y las compara con el modelo todavía vigente y con las propuestas de la CERFA. Las principales novedades de la propuesta de la CERFA son i) la introducción de una partida de costes fijos y ii) de un indicador de pobreza o exclusión, iii) el desdoblamiento de la variable de necesidades educativas para incorporar un indicador de necesidades de gasto universitario iv) la introducción de ponderaciones por tramos de edad en la población 65+ y v) la actualización del indicador de necesidades de gasto sanitario.

El Ministerio ha asumido el grueso de estas propuestas, excepto en el caso del indicador de necesidades de gasto universitario, donde se inclina en principio por primar a los usuarios potenciales sobre los reales (la población en edad de cursar estudios universitarios en lugar de los estudiantes matriculados). Ambas propuestas coinciden también en la recomendación de basar las ponderaciones de los indicadores de demanda de los cuatro grandes bloques de servicios autonómicos en los pesos observados de estos bloques en el gasto real de las CCAA en años recientes.

La parte más discutible de la propuesta del Ministerio tiene que ver con la introducción de dos ajustes ad hoc que suponen volver a caer en uno de los vicios más persistentes de nuestro sistema de financiación: la tendencia a intentar hacer “trajes a medida” en vez de buscar reglas generales de reparto sensatas. Se trata en particular del peculiar reparto “por bloques” de la partida de costes fijos que se propone en base a un confuso e innecesario ejercicio de análisis de clusters y de la introducción con calzador de un nuevo indicador de despoblación selectiva diseñado expresamente para primar a determinadas comunidades.

sistema actualpropuesta CERFApropuesta Ministeriopropuesta CERFA – sistema actualpropuesta Ministerio – sistema actual
Madrid96,8797,3595,82+0,49-1,05
Valencia97,3096,5895,60-0,72-1,70
Andalucía97,6197,7797,07+0,17-0,54
Murcia97,9099,04101,17+1,15+3,28
Cataluña98,2097,0096,62-1,20-1,58
Baleares99,2897,00101,28-2,29+2,00
Cantabria101,02104,15105,53+3,13+4,51
Canarias101,44100,5898,49-0,86-2,95
Rioja102,75108,96108,17+6,21+5,41
Cast.- Mancha104,10103,10107,24-1,00+3,14
Extremadura104,59106,62113,20+2,03+8,62
Asturias105,32106,54108,04+1,21+2,72
Aragón106,53107,94113,56+1,41+7,03
Galicia107,14107,12104,45-0,02-2,69
Cast. y León108,26109,82110,80+1,55+2,54
promedio100.00100.00100.000,000,00

Cuadro 2: Necesidades relativas de gasto total por habitante en 2017
con tres metodologías alternativas (promedio territorio común = 100)

Como se aprecia en el Cuadro 2, la propuesta del Ministerio comportaría cambios significativos en relación con el modelo todavía vigente en términos de las necesidades de gasto reconocidas a algunas comunidades. Algunos de ellos resultarían difíciles de justificar en base a la evidencia existente sobre los determinantes de los costes de los servicios autonómicos. En relación con el sistema actual, Aragón y Extremadura aumentarían sus necesidades de gasto en más de 7 puntos porcentuales, gracias fundamentalmente a las correcciones ad hoc por costes fijos por segmentos y por despoblación, mientras que Canarias y Galicia perderían casi tres puntos por una combinación de factores.

Para más información, véase:

Fedea Policy Blog

Documento completo

de la Fuente, A. (2021). “Sobre las propuestas del Gobierno para modificar el cálculo de la población ajustada.” FEDEA Policy Papers no. 202114. Madrid.