Madrid, 18 de enero de 2024.- Con motivo del reciente acuerdo de los 27 países de la Unión Europea para la reforma de las reglas fiscales, que ha puesto en el punto de mira las cuentas del Estado para el año que viene, el Consejo General de Economistas (CGE) y la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea) han celebrado hoy una sesión titulada Presupuestos, deuda, déficit y consecuencias, con objeto de analizar las palancas sobre las que se debería actuar para volver a una senda de equilibrio fiscal que permita a nuestro país cumplir, de la forma más eficiente posible, con las nuevas directrices emanadas de la UE y recuperar un cierto margen de maniobra fiscal de cara a posibles crisis futuras.
Esta sesión constituye la primera de un total de seis que se engloban bajo la denominación “Encuentros FEDEA-CGE sobre cuestiones estructurales de la economía española”, organizados conjuntamente por ambas organizaciones. Su objetivo es aportar una visión rigurosa sobre algunas cuestiones de especial importancia para el buen desempeño de la economía española a medio y largo plazo.
Por parte del CGE, han participado en la sesión de hoy Valentín Pich, presidente de dicho Consejo General, y Salvador Guillermo, director de Estudios y Economía de Foment del Treball Nacional y consejero del Consejo Superior de Estadística del INE en representación del CGE. Por parte de Fedea, han intervenido Ángel de la Fuente, director ejecutivo de dicha Fundación, y José Emilio Boscá, catedrático de Fundamentos del Análisis Económico en la Universidad de Valencia e investigador asociado de Fedea.
En la apertura del acto, Valentín Pich, ha afirmado que “la conveniente vuelta de las restricciones fiscales europeas va a obligar a la reducción del déficit público español a, por lo menos, el 3% del PIB. Por otra parte, la situación de la deuda pública, que se estima en el 108,1% del PIB al cierre de 2023, y las previsiones futuras de la economía española, agravadas por el envejecimiento de la población que amenaza con desequilibrar las cuentas futuras de la Seguridad Social aún más, entre otras cosas, nos incita a pensar que es necesaria una revisión de la situación de nuestro déficit estructural –entendido como el déficit eliminando los factores cíclicos de la economía–, el cual, según estimaciones de la AIReF, de no aplicarse ninguna medida reguladora, alcanzará cifras próximas al 4% en 2025”.
Por su parte, Ángel de la Fuente ha aseverado que “necesitamos un plan ambicioso de consolidación fiscal para reducir el déficit público y el stock de deuda. Por el lado del ingreso, sería necesaria una reforma fiscal bien pensada que se centre en la ampliación de las bases tributarias, eliminando “agujeros” como los tipos reducidos del IVA y el sistema de módulos, y en la fiscalidad medioambiental, con especial atención a la que grava las emisiones de carbono. Por el lado del gasto, resulta fundamental revisar el sistema de pensiones con el fin de limitar el crecimiento de estas prestaciones, que amenaza con dejarnos con muy poco margen fiscal para afrontar otras prioridades”.
A continuación, José Emilio Boscá y Salvador Guillermo han pronunciado dos breves conferencias. El primero de ellos ha centrado su exposición en aspectos generales de la deuda y el déficit de nuestro país, su estado en comparación con los países de nuestro entorno, y la evolución en el tiempo del endeudamiento del sector privado y público. El segundo ha presentado algunas ideas sobre los Presupuestos Generales del Estado y su importancia, reflexionando sobre la situación en España de la presión fiscal/recaudación, la sostenibilidad de las cuentas públicas y la eficiencia del gasto público.
Durante su intervención, José Emilio Boscá ha señalado que “en la Zona Euro la deuda privada (hogares y empresas no financieras) ha permanecido muy estable (en torno al 80% del PIB) desde la crisis financiera. Sin embargo, la deuda pública ha crecido más de 20 puntos y ese crecimiento se ha concentrado, sobre todo, en tres de las cuatro grandes economías europeas, Italia, Francia y España, donde el crecimiento ha sido de 38, 47 y 76 puntos de PIB entre 2007 y 2022. Alemania, por su parte, mantiene niveles de deuda pública sólo 2 puntos por encima de los de 2007. A la vista de esta evolución, y también del hecho de que los déficits públicos continúan en la actualidad por encima del 2% en muchos de los países de la Zona Euro y que el servicio de la deuda va a crecer en los próximos años, parece innegable que Europa necesita acometer un proceso de consolidación fiscal que le permita ganar espacio fiscal para futuras crisis y evitar posibles problemas de sostenibilidad. En economías como la española, esta consolidación fiscal debería llevarse a cabo con medidas sobre los ingresos y gastos públicos que no dañen el tejido productivo, a la par que se acometen reformas estructurales y de mejora de la eficiencia de las administraciones públicas que permitan incrementar el crecimiento potencial de la economía”.
Con respecto a los Presupuestos Generales del Estado para el 2024, Salvador Guillermo ha señalado “su importancia desde el punto de vista político, al ser los primeros presupuestos de la legislatura, de ahí que la presión para su aprobación va a ser más elevada, por un lado; y por otro, hay que destacar las tensiones que se producen hacia la sostenibilidad a medio plazo de las finanzas públicas: A) por las tensiones que sobre el gasto se derivarán por el envejecimiento de la población, así como por un gasto en pensiones asociado a un sistema de reparto ante la jubilación de la generación del baby boom. B) el incremento del coste de la deuda derivado de la subida de los tipos de interés con un nivel de deuda pública elevada (108,1% PIB en 2023). C) en un escenario con una presión fiscal ya importante en la economía española, con nulo margen de maniobra si somos conscientes de la mayor presencia de la economía sumergida en nuestra economía. D) y finalmente, la necesidad de mejorar la eficiencia en la gestión del gasto público, siendo esta la asignatura pendiente en la gestión del presupuesto público en los próximos años”.
Antes de dar paso al coloquio, Valentín Pich y Ángel de la Fuente ha hecho hincapié en la necesidad crucial de nuestro país de llevar a cabo un plan de consolidación fiscal urgente y convincente que nos permita reducir el déficit público y la deuda, actuando, sobre todo, por el lado del gasto –especialmente en la partida de pensiones–, acometiendo reformas estructurales y de mejora de la eficiencia de las administraciones públicas, y abordando algunas reformas para incrementar los ingresos tributarios, como, por ejemplo, eliminar los tipos reducidos del IVA y el sistema de módulos, primar los impuestos medioambientales o incrementar la lucha contra la economía sumergida.
1.- ¿SE PUEDE REDUCIR EL DÉFICIT SÓLO POR LA VÍA DE LOS INGRESOS O SÓLO POR LA DE LOS GASTOS, O ES NECESARIA UNA INTERVENCIÓN EN AMBAS?
Para José Emilio Boscá,“existe literatura económica convincente que encuentra que los planes de consolidación basados en reducciones del gasto (corriente o de inversión) o en la reducción de transferencias tienen, en general, un efecto similar sobre el PIB, provocando efectos recesivos leves a muy corto plazo, pero que desaparecen muy rápidamente. Sin embargo, los ajustes basados en incrementos de los impuestos han causado históricamente pérdidas de producción mucho mayores que las consolidaciones fiscales basadas en el gasto, siendo, además, más persistentes en el tiempo. En España, en cualquier caso, aunque se consideren ambas medidas es muy importante no dañar la inversión pública productiva y los incentivos a la inversión privada y acompañar la consolidación de reformas estructurales que estimulen el crecimiento a largo plazo. Para ello, el anuncio por parte del Gobierno de un plan de consolidación a medio plazo que resulte creíble y convincente es crucial para evitar bandazos que generen problemas de expectativas y credibilidad”.
Según Salvador Guillermo, “obviamente, hay que actuar sobre los dos factores, pero hay que señalar que, en estos últimos años, se ha puesto el acento en incrementar la imposición, de forma excesiva, de ahí que, presumiblemente, este recurso tenga un margen de maniobra menor, que se ha ido agotando para el presente ejercicio. Así, unos impuestos temporales, de estilo `Robin Hood´ con poco coste político, como es el de solidaridad, o los gravámenes sobre los ingresos de las compañías energéticas o bancarias, que se sustentaron en una situación de crisis y de forma temporal, por dos años, ya se presenta su continuidad en los recientes decretos leyes aprobados obviando la razón que fue su origen, la crisis. En cambio, se produjeron importantes incrementos del gasto, que deben de moderarse para contener el déficit público de cara al próximo año. Se estima que el 2023 cierre con un déficit del 3,9% del PIB para el conjunto de las administraciones, y se señala la fuerte reducción desde el 2020, pero hay que recordar que, en el 2019, prepandemia, fue del 3,06% o en el 2018 del 2,59%, fruto de la reducción paulatina del mismo desde el 2012 que alcanzó la cifra del 11,55% del PIB”.
2.- ¿TENEMOS MARGEN PARA INCREMENTAR LOS INGRESOS PÚBLICOS? ¿CUÁNTO?
Según José Emilio Boscá, “en España ha calado la idea de que la menor presión fiscal comparada de España frente a la UE o la Eurozona debía corregirse para acercarnos a las economías más desarrolladas de nuestro entorno. En este momento ya estamos cerca de esos niveles de presión fiscal y, desgraciadamente, no estamos convergiendo ni en renta per cápita, ni en renta por población en edad de trabajar, con las economías más avanzadas. En los últimos años no se han tenido en cuenta los menores niveles de eficiencia de nuestras administraciones públicas, lo que condiciona los resultados económicos que se están obteniendo de esa mayor recaudación. En mi opinión, es necesario, como paso previo a incrementar más la presión fiscal, mejorar la eficiencia del sector público, también por el lado del gasto, para evitar las distorsiones y desincentivos sobre las decisiones del sector privado que está provocando la ineficiente estructura impositiva en España. En cualquier caso, si se pretenden incrementar los ingresos, deberían primarse los impuestos medioambientales que contribuyan a la transición energética y utilizar el pago por uso o los copagos en algunos servicios públicos. Una reforma fiscal que corrija ineficiencias recaudatorias y consolide un sistema fiscal que no genere incertidumbre a ciudadanos y empresas es cada vez más imprescindible en España”.
“Yo diría que no hay margen efectivo, en términos comparados –ha señalado Salvador Guillermo–, pues aunque los datos de presión fiscal, entendido como el peso de los ingresos públicos sobre PIB, es ligeramente inferior a la media, también deben corregirse esos datos con la mayor presencia de la economía irregular en nuestro país, que hace que la presión fiscal normalizada, como bien señala el Instituto de Estudios Económicos, sea en términos comparativos muy superior a la media europea, y que viene explicada por esa economía irregular. No se trata de que paguen más los que ya pagan, que lo hacen de forma destacada, sino de hacer pagar a los que no pagan o no pagan lo que les corresponde, y poner el acento en la lucha contra el fraude fiscal. ¡No tenemos una imposición baja!” En este sentido, Salvador Guillermo ha hecho alusión a un informe publicado por el FMI, en el que se hacía un estudio sobre la economía sumergida en 158 países en el periodo 1991-2015. En términos medios, se sitúa ésta en el 24,52% del PIB en España, frente a Francia 14,08%; Reino Unido 11,08%, Alemania 11,97% o Estados Unidos 8,34%”.
3.- ¿PARA REDUCIR GASTOS, SOBRE QUÉ PARTIDAS HABRÍA QUE INCIDIR?
José Emilio Boscá ha respondido que “evidentemente el gasto tiene muchísima inercia y siempre resulta difícil elegir partidas concretas en las que recortar. Este es un problema de preferencias sociales que, por tanto, deben solventar nuestros representantes políticos. No obstante, es un hecho bien conocido que el crecimiento del gasto en pensiones que esperamos en los próximos años genera un evidente coste de oportunidad para otros gastos más productivos. En mi opinión, es primordial reducir el gasto corriente per cápita y replantear el gasto social para ganar espacio para la inversión pública, gasto educativo y otros gastos que ayuden a solventar algunos de los problemas que acucian a las generaciones más jóvenes (vivienda, mercado de trabajo, etc.). Por supuesto, a medio plazo una reforma de la administración pública podría ayudar a reducir costes”.
Para Salvador Guillermo, “de donde resulten menos productivos. Muchas veces, cuando se configuran los presupuestos, se piensa en modelos incrementales, y es necesario ir de forma ordenada y de forma gradual, y hacer evaluaciones del gasto realizado para conseguir determinados objetivos sociales, medioambientales o de otros tipos de interés público general. Por ello, resulta importante llegar a cabo estudios sobre el gasto, qué objetivos se cumplen, cómo se pueden conseguir esos objetivos de forma más eficiente, y todo ello realizado por personas o instituciones independientes. Aquí quisiera destacar los programas de spending review que realiza la AIREF sobre determinados gastos públicos, y que recientemente ha mostrado su preocupación por la baja aplicación de sus propuestas para mejorar la gestión de ese gasto público. ¡Se trata de gastar mejor!”
4.- ¿CONSIDERA QUE LOS PAGOS DE LA DEUDA SUPONDRÁN UN PROBLEMA PRESUPUESTARIO EN EL MEDIO PLAZO? ¿CUÁL SERÍA LA ESTRUCTURA IDÓNEA DE LOS VENCIMIENTOS?
Según José Emilio Boscá,“en este momento gastamos aproximadamente un 2% del PIB en el servicio de la deuda pública. A corto y medio plazo es previsible que esta factura aumente, dado que los vencimientos de deuda serán a tipos de interés inferiores a los de las nuevas emisiones. Una de las ventajas de la consolidación fiscal es, precisamente, reducir esta partida para poder permitirnos superávits primarios menos exigentes y, en consecuencia, utilizar los ingresos públicos en usos alternativos más productivos. El Tesoro ha mostrado hasta el momento presente una gestión profesional y eficaz de la estructura temporal de la deuda y sus pagos, por lo que es previsible que esto siga siendo así en el futuro próximo. Si los planes plurianuales de consolidación fiscal se cumplen, no debería generarse un problema presupuestario significativo en el medio plazo, salvo en el caso que la economía se vea sometida a grandes shocks negativos en el futuro más inmediato”.
Salvador Guillermo ha afirmado que “recientemente el gobierno aprobó la Estrategia de Financiación del Tesoro para 2024, que continúa con una vida media elevada de la deuda pública, situada en torno a los 8 años, lo que permite amortiguar la subida de los tipos de interés de estos últimos meses, incrementándose únicamente el coste en 45 puntos básicos, frente al aumento que ha experimentado los tipos de interés del Banco Central Europeo de 450 puntos básicos. Los mercados no han mostrado en estos últimos meses signos de preocupación con la deuda española, como indica la prima de riesgo, en el entorno de los 100 puntos básicos en el último año, sin variaciones apreciables”.
5.- ¿CREE QUE EL CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS FISCALES VA A SUPONER MUCHO SACRIFICIO PARA ESPAÑA?
“Estoy convencido que en este momento las ventajas de las reglas fiscales superan con creces los costes para España –ha afirmado José Emilio Boscá–. Según Boscá, “España es un país catalogado como de riesgo alto por la Comisión Europea y, aunque las nuevas reglas pueden propiciar algunas distorsiones a corto plazo (reducir la capacidad estabilizadora de la política fiscal, por ejemplo), sus ventajas más que compensan estas distorsiones. El reto para España es aprovechar el nuevo diseño de las reglas fiscales para devolver las cuentas públicas a una senda sostenible, a la vez que se propicia un crecimiento más vigoroso y sano en el largo plazo. No nos viene nada mal que se nos imponga una cierta disciplina desde fuera del debate político interno. El establecimiento de programas plurianuales específicos para nuestro país con objetivos fiscales a medio plazo basados en el llamado Análisis de Sostenibilidad de la Deuda pública (ASD), junto a la fijación de objetivos cuantitativos de reducción de déficit y niveles de deuda es, a priori, una buena idea para España. Bien aprovechadas las nuevas reglas pueden propiciar aumentos de la tasa de crecimiento potencial del PIB, la productividad y el capital humano, y la necesaria digitalización de las Administraciones Públicas, favoreciendo la descarbonización de la economía”.
Para Salvador Guillermo, “este año supone un esfuerzo importante, ya que, por un lado, está previsto, de acuerdo con el techo de gasto recientemente aprobado en el Congreso de los Diputados, y presentado por el Gobierno el pasado mes de diciembre, que el déficit se sitúe en el 3% en el 2024, frente al 3.9% del PIB que se estima para el 2023, es decir, una reducción de 9 décimas de PIB, en un año, a fin de dar cumplimiento a la reinstauración de las normas europeas derivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y poder estar en un grado de vigilancia europea más suave, frente al que supondría un déficit superior al 3%. En cambio, las previsiones de déficit público que también se proponen para los ejercicios 2025 y 2026 son del 2,7% del PIB y del 2,5% del PIB, respectivamente. Todo ello en un contexto de un menor crecimiento en el ejercicio 2024, del 1,6% de PIB, frente al 2,4% que presentó la economía en 2023, según la última estimación realizada por el Banco de España. Por lo que obviamente, esa reducción del déficit público se va a notar con más intensidad en el 2024”.
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- Presentación José Emilio Boscá
