FEDEA publica hoy un informe sobre el impacto esperado de la reciente reforma del IRPF que entrará en vigor de forma escalonada en los años 2015 y 2016. El estudio ha sido preparado por Julio López Laborda, Jorge Onrubia y Carmen Marín.
Los autores parten de la última muestra anual de declarantes de IRPF disponible a día de hoy, que es la correspondiente a 2011. Esta fuente contiene información detallada sobre unos dos millones de declaraciones representativas de una población total de 19,5 millones de declaraciones. También se ha utilizado la muestra de No Obligados-No Declarantes formada por los contribuyentes que no tenían la obligación de presentar declaración y no la presentaron. Esta muestra abarca a unos 37.000 perceptores de una población de 2,3 millones.
El primer paso consiste en actualizar las rentas de los contribuyentes, que se proyectan al ejercicio 2014 utilizando información agregada sobre la evolución de los distintos tipos de rentas durante el período relevante. Con las rentas así estimadas, la declaración de cada integrante de la muestra de declarantes se realiza seguidamente bajo tres normativas diferentes: i) la vigente en 2014 antes de la reforma; ii) la que se aplicará en 2015 cuando entra en vigor la primera fase de la reforma; y iii) la aplicable una vez se complete la reforma, que, en principio, entraría en vigor en 2016.
La comparación de los resultados obtenidos con los tres escenarios de simulación permite cuantificar los efectos esperables de las dos fases de la reforma para el conjunto de los contribuyentes, tanto declarantes como no declarantes (no obligados), y para distintos subgrupos de ellos, según su fuente mayoritaria de renta gravable o sus características personales y familiares. Los resultados más destacables del estudio son los siguientes.
- La reforma apenas modifica la base imponible general, pero incrementa en más de un 25% la base imponible del ahorro debido, fundamentalmente, a la eliminación de la exención de los primeros 1.500 euros en dividendos.
- La reforma supone una rebaja sustancial de los tipos de gravamen y de la recaudación estatales. Su primera fase supone básicamente la eliminación de las llamadas tarifas complementarias en las que se plasmó la subida del impuesto introducida a finales de 2011, y comporta una rebaja del tramo estatal del impuesto en unos 5.000 millones de euros, a los que habría que añadir unos 1.400 millones adicionales en la segunda fase. En términos porcentuales, estas cifras suponen rebajas de la recaudación estatal por IRPF de un 14,52% en la primera fase y de un 18,78% una vez se complete la reforma en 2016. El Cuadro 1 resume el impacto de la reforma para el Estado en los tipos medios de gravamen (cuota íntegra) sobre las rentas del ahorro y las integradas en la base general del impuesto.
- A pesar del aumento de la base del ahorro, (consecuencia de la eliminación de la exención parcial de dividendos, como se explica en el punto 1), la eliminación del gravamen complementario del ahorro por parte del Estado hace que realmente caiga la cuota integra del ahorro estatal entre 2014 y 2015 en casi un 13%. Es decir, el efecto de la bajada de tipos es mayor que el del aumento de la base. Esta caída de tipos, que además tiende a aplanar la tarifa de las rentas del ahorro, afecta en mayor medida a los contribuyentes cuya renta gravable total está integrada mayoritariamente por rentas del ahorro, ya que para éstos la exención parcial de los dividendos tenía generalmente una importancia limitada.
- La reforma de la normativa estatal, per se, ha tenido un efecto muy limitado sobre el tramo autonómico del impuesto, al que en principio afectaría únicamente a través de los cambios que se introducen en el cálculo de la base imponible y en la tarifa del ahorro. Por otra parte, las comunidades autónomas tienen capacidad normativa sobre la escala general del impuesto y la cuantía de los mínimos personales y familiares y pueden introducir deducciones. El efecto neto de ambos factores ha sido muy limitado en promedio: en 2015, la recaudación autonómica se reduciría en tan solo un 0,69%.
- Sin embargo, las distintas comunidades han hecho un uso muy desigual de sus potestades tributarias para modificar la normativa del impuesto en 2015. El IRPF autonómico se reduce por encima del 5% en Castilla-La Mancha y Canarias. En La Rioja y Cataluña se incrementa por encima del 1%. En términos agregados para todas las comunidades, un 42,9% de los contribuyentes va a pagar un IRPF autonómico menor entre 2014 y 2015, y un 23,6%, un impuesto mayor. Hay que destacar que en todas las comunidades autónomas, el IRPF autonómico se incrementa para la última decila de renta gravable (un 35,3% de los declarantes se va a beneficiar de la reforma, pero el 64,7% restante pagará un impuesto autonómico más alto).
- Aunque la reforma aumenta la progresividad del impuesto (medida por el índice de Kakwani), la significativa caída de la recaudación hace que su impacto redistributivo total se reduzca ligeramente (con una caída del 6,6% del índice de redistribución de Reynolds-Smolensky).
- En promedio, todas las decilas de renta pagan menos tras la reforma, con una ganancia neta que es mayor en términos porcentuales para los grupos de menor renta. Solo un 5,2% de los contribuyentes saldrá perdiendo con la reforma en 2016.
- La reforma favorece especialmente a las familias con más hijos y a los discapacitados, pero no a los pensionistas. También favorece a aquellos que obtienen la mayor parte de su renta del ahorro (por las razones que se apuntan en el punto 3).
Más información
López Laborda, J., C. Marín y J. Onrubia (2015). “Evaluación de la reforma del IRPF 2015-16: impacto recaudatorio y distributivo.” FEDEA Policy Papers no. 2015-05. Madrid.
