La pandemia de Covid ha sido uno de los shocks más fuertes que ha experimentado Europa en el último siglo. Empezó como una crisis sanitaria, pero derivó enseguida en una grave crisis social y económica ante la que la Unión Europea tuvo que emplearse a fondo, adoptando una respuesta extraordinaria que puede suponer un hito importante en el proceso de integración europea.
La piedra angular de esta respuesta ha sido la iniciativa Next Generation EU (NGEU) dotada con más de 800.000 millones de euros obtenidos mediante la emisión de deuda comunitaria mutualizada. Estos recursos se destinarán fundamentalmente a financiar una serie de Planes de Recuperación pactados entre las instituciones europeas y los Gobiernos de sus estados miembros cuyo objetivo es ayudar a estos estados, especialmente a los más afectados por la pandemia, a acelerar su recuperación y a modernizar su modelo productivo, apostando por un futuro más digital, sostenible e industrial.
Del éxito o fracaso de la iniciativa previsiblemente dependerá que la Unión Europea siga o no avanzando en su integración fiscal y política. El balance final del despliegue del NGEU, por tanto, puede influir decisivamente no solo en nuestro futuro económico, sino también en el devenir del proceso de integración europea.
El Plan de Recuperación supone una oportunidad histórica que no debemos desaprovechar. No se trata de un mero instrumento de política fiscal expansiva sino, potencialmente al menos, de una poderosa palanca de cambio estructural que, en muchos ámbitos, concentra un caudal inversor muy superior al de varios presupuestos ordinarios de las administraciones competentes, lo que permite abordar actuaciones muy ambiciosas que deberían contribuir muy significativamente al crecimiento de las economías europeas, a su sostenibilidad y a su autonomía estratégica.
Transcurrido un año y medio desde la puesta en marcha del Plan de Recuperación y ante la inminente negociación de su Adenda, es seguramente un buen momento para hacer un balance provisional de su diseño e implementación con vistas a introducir los cambios que puedan ser necesarios para aprovecharlo al máximo.
En este contexto, Fedea publica hoy un informe del Grupo de Trabajo Mixto Covid-19 (GTMC)[1] sobre el diseño y funcionamiento del Plan de Recuperación español, con especial atención a su componente de inversiones. El objetivo del trabajo es el de contribuir a mejorar la implementación del Plan a la vista de la experiencia adquirida hasta el momento en su despliegue, así como a informar el diseño final de la Adenda al mismo que se negociará con la Comisión Europea en los próximos meses. Apoyándose en trabajos previos de los autores y en la experiencia de sus empresas y organizaciones en relación con el Plan de Recuperación, el informe identifica los principales problemas detectados hasta el momento en su despliegue y aporta una serie de recomendaciones para optimizar el uso de sus recursos.
Balance
El análisis del proceso de diseño del Plan de Recuperación y de su primer año y medio de funcionamiento permite realizar un primer diagnóstico que puede ser útil para mejorar la segunda fase de su despliegue. Las principales conclusiones en este ámbito son las siguientes:
– General: En su primer año y medio de andadura en España, Next Generation EU deja un sabor agridulce. El liderazgo de España en la aprobación del Plan y el desembolso de los primeros tramos de fondos convive con la percepción de una excesiva lentitud en la ejecución de las inversiones y con dudas sobre la calidad de algunas inversiones y reformas. Estamos a tiempo, sin embargo, de corregir el rumbo. La presentación de la Adenda es una excelente oportunidad para darle un nuevo impulso al Plan, contribuyendo con ello tanto al avance de nuestra economía como a la integración europea.
– Diseño del plan: Entre sus debilidades se incluyen la falta de suficiente input empresarialde cara a su diseño, el limitado papel de las administraciones territoriales en su diseño y adaptación a las necesidades locales y un insuficiente esfuerzo en la búsqueda de amplios consensos políticos y sociales.
– Ritmo de despliegue: El ritmo de puesta en marcha del Plan es bueno, pero la llegada de los fondos a sus destinatarios últimos está siendo mucho más lenta de lo que (con un optimismo excesivo) se esperaba inicialmente. En retrospectiva, parece claro que hemos sobrevalorado nuestra capacidad de absorción.
– Diseño de las convocatorias y procedimientos de tramitación: Hay aspectos mejorables. En ocasiones hay un exceso de trámites burocráticos, requisitos poco razonables, plazos demasiado ajustados, avales excesivos y demasiadas restricciones a la elegibilidad de ciertos tipos de gasto. Todo esto dificulta el acceso de las Pymes a las ayudas y reduce su atractivo también para las empresas grandes. Hay también límites excesivos a la financiación de inversión industrial, relacionados en parte con el marco europeo de ayudas de estado y con restricciones medioambientales, lo que dificulta la financiación de grandes proyectos estratégicos. Está habiendo problemas para conseguir suficientes propuestas de calidad en algunas convocatorias importantes.
– Reformas: en general, están siendo poco ambiciosas y en ocasiones contraproducentes. Preocupa especialmente el posible efecto de la reforma de pensiones sobre la sostenibilidad de las cuentas públicas. Se está desaprovechando la ocasión de utilizar los recursos del Plan para facilitar la puesta en marcha de reformas necesarias pero complicadas.
– Seguimiento, evaluación y rendición de cuentas. Hay una gran escasez de información sobre la ejecución presupuestaria del Plan fuera de los Ministerios. Preocupa también la ausencia de filtros de calidad ex ante sobre el diseño de las actuaciones y de mecanismos de evaluación de sus resultados.
Recomendaciones
A la vista de su diagnóstico, los autores avanzan una serie de recomendaciones para orientar la segunda fase del despliegue del Plan.
– Balance de situación y hoja de ruta pactada y realista: Sería necesario sentarse con las instituciones europeaspara tratar de extender los plazos de ejecución y para clarificar, e idealmente ampliar, los márgenes disponibles en materia de ayudas de estado y requisitos medioambientales con el fin de facilitar la financiación y puesta en marcha de los proyectos de inversión, especialmente los de mayor interés estratégico. A la vista de los resultados de este diálogo y de lo aprendido hasta ahora, sería necesario elaborar una hoja de ruta realista para el despliegue del resto del Plan que cuente con un consenso político, social y territorial tan amplio como sea posible.
– Aumentar la ambición de las reformas comprometidas y su alineamiento con las recomendaciones del semestre europeo.
– Mejorar el diseño, difusión y ejecución de las convocatorias y licitaciones. Agilizar trámites, reforzar las unidades gestoras, aumentar la colaboración con entidades privadas y el uso de los incentivos fiscales como mecanismo de implementación de ciertas ayudas, reducir las barreras existentes para el acceso a las convocatorias, especialmente en lo que respecta a las Pymes, y revisar sus condiciones para incrementar su atractivo con el fin de aumentar la concurrencia a las mismas.
– Incorporar una nueva figura de proyecto tractor territorial, que permita diseñar actuaciones de envergadura adaptadas a la realidad socio-económica de cada comunidad autónoma.
– Mejorar el reporting sobre la ejecución real y presupuestaria de las actuaciones del Plan. Establecer mecanismos de evaluación independiente, al menos para los resultados de los principales programas y proyectos, así como algún tipo de filtro externo de calidad para el diseño de nuevas actuaciones.
Más información
Baena, P., A. de la Fuente, J. del Alcázar, J. P. Riesgo y J. Sicilia (coordinadores) y otros (2023). “El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia en España: balance provisional y propuestas de mejora.” Grupo de Trabajo Mixto Covid-19. FEDEA, Estudios sobre la Economía Española no. 2023-03. Madrid.
[1] El GTMC es un amplio grupo de profesionales de sectores muy diversos que fue creado al comienzo de la pandemia con el objetivo de reflexionar conjuntamente sobre la mejor forma de hacer frente a las consecuencias económicas y sociales de la crisis sanitaria. Desde junio de 2020, el Grupo de Trabajo ha ido publicando una serie de informes sobre la respuesta a la pandemia y sobre las reformas e inversiones del Plan de Recuperación que pueden encontrarse aquí.
