El bono social aplicado a la factura de electricidad nació en 2009 pero su estructura básica, que se mantiene en la actualidad, se configuró con el RD 897/2017. Desde entonces, las principales modificaciones han afectado a los criterios para definir al consumidor vulnerable, a los porcentajes de descuento aplicados y a su mecanismo de financiación.
Fedea publica hoy un trabajo de Diego Rodríguez (Universidad Complutense de Madrid y Fedea) que analiza la implementación actual de las ayudas a los hogares vulnerables en el ámbito energético, evaluando quiénes las están recibiendo y discutiendo posibles cambios de enfoque. El trabajo parte de la premisa de que existe un problema de asequibilidad energética que reduce el bienestar de algunos hogares y que, por tanto, resulta pertinente contar con mecanismos de transferencia de renta, acompañados de medidas regulatorias vinculadas al acceso al suministro.
El análisis se centra, en primer lugar, en los criterios de elegibilidad del bono social eléctrico. El trabajo subraya que el diseño actual combina criterios basados en renta con otros que no lo están de forma directa, lo que introduce distorsiones relevantes en la relación entre la vulnerabilidad económica y la percepción efectiva de la ayuda. En particular, indica que el criterio de familia numerosa, al operar como condición suficiente para el acceso, tiende a debilitar el carácter redistributiva del bono. Esto se traduce, además, en patrones territoriales específicos, como el peso comparativamente elevado de beneficiarios por familia numerosa en determinadas comunidades autónomas. El autor se muestra favorable a revisar las condiciones de elegibilidad para que el acceso se determine exclusivamente por criterios de renta, manteniendo el ajuste por tamaño del hogar mediante escalas de equivalencia. En ese sentido, considera adecuado el cambio de orientación anunciado en la recientemente publicada Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética 2026-2030, que apunta a la eliminación del criterio de familia numerosa como condición suficiente para la percepción del bono.
El análisis de la distribución de beneficiarios a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida revela una mejora de la cobertura del bono eléctrico en todos los deciles de renta durante el período 2021-2025, reflejando la ampliación de la elegibilidad. Los problemas de baja cobertura en relación con los beneficiarios potenciales se concentran en los dos primeros deciles de renta, mientras que la cobertura es muy completa en los deciles superiores. De hecho, se observa un aumento del porcentaje de hogares beneficiarios del bono en los últimos deciles de renta, lo que refuerza la idea de que su diseño actual limita la intensidad redistributiva del instrumento.
En segundo lugar, el trabajo examina el coste y la financiación del bono. Para ello se recuerdan dos aspectos relevantes. Por un lado, que la delimitación precisa de los agentes financiadores fue objeto de anulación por el Tribunal Supremo en dos ocasiones por razones vinculadas al principio de no discriminación. Por otro lado, que si bien el esquema vigente reparte el coste entre la generación, el transporte y la distribución, la comercialización y los consumidores directos, en la práctica el coste se traslada en última instancia al conjunto de consumidores.
En tercer lugar, el autor considera que debe abrirse una reflexión más amplia sobre la conveniencia de mantener una aproximación fragmentada a la pobreza energética para avanzar hacia un instrumento integrado que aborde el conjunto de consumos energéticos del hogar. Este análisis es tanto más pertinente, a su juicio, cuando hay una corriente de reconocimiento de otras pobrezas en el ámbito energético, como la pobreza en el transporte. A ese respecto, recuerda que la próxima implantación del ETS2, que extenderá la tarificación de las emisiones de CO2 a combustibles usados en la calefacción y el transporte, obligará a reforzar los mecanismos compensatorios dirigidos a los hogares vulnerables.
En el trabajo se plantean dos posibilidades. La primera es el apoyo a través del Ingreso Mínimo Vital (IMV), mediante la incorporación de un complemento. Sin embargo, el autor señala que el actual perímetro de beneficiarios del IMV es sustancialmente más reducido que el del bono social y la absorción de ayudas finalistas en un complemento general de renta plantea la cuestión de si el instrumento mantendría suficiente sensibilidad a factores específicos como la localización climática del hogar.
La segunda es la configuración de un cheque energético que cubra el conjunto de consumos energéticos del hogar, incluidos aquellos no sujetos a contrato de suministro, como combustibles para calefacción o transporte. Este cheque debería determinarse exclusivamente en función de la renta, el tamaño del hogar, ciertas circunstancias de especial vulnerabilidad y la localización geográfica, y concederse preferentemente de forma automática por las Administraciones Públicas. Su financiación podría articularse mediante una combinación de recursos presupuestarios, aportaciones sectoriales y, en el nuevo contexto europeo, fondos vinculados al Fondo Social para el Clima. El autor señala también la posibilidad de que ese ayuda se canalizase a través del IRPF en forma de crédito fiscal reembolsable, configurado como un impuesto negativo sobre la renta al estilo de la deducción por maternidad.
Documento completo
Rodríguez, D. (2026). “El bono social en energía: análisis y propuestas”. FEDEA, Colección Apuntes no. 2026‑07, Madrid.