La prolongación de la crisis sanitaria está generando crecientes dificultades financieras a muchas empresas, cuya gravedad puede exigir su reestructuración e incluso amenazar su continuidad, con el riesgo de que una espiral creciente de cierres origine un efecto “dominó” sobre proveedores, clientes y acreedores. Existen razones tanto de justicia como de eficiencia que pueden hacer aconsejable la intervención pública para hacer frente a esta situación. Dada la desigual distribución de los costes de la pandemia, puede ser deseable que el Estado asuma en primera instancia al menos una parte de ellos para trasladarlos más tarde al conjunto de la sociedad, actuando así como asegurador social de último recurso frente a un shock exógeno. Por otra parte, el cierre de un número elevado de empresas viables generaría costes importantes: aunque sus activos, incluyendo el capital humano, terminen finalmente en otras manos que reemprendan la actividad más adelante o inicien otra distinta, esto llevará su tiempo, con la consiguiente pérdida de empleo y producción, y parte de su capital intangible se perdería por el camino.
En estas circunstancias, podría ser eficiente mantener vivas a las empresas viables amenazadas por la crisis, aun asumiendo un cierto coste, en vez de cerrarlas y esperar a que surjan otras nuevas para sustituirlas. Por otra parte, sin embargo, sería ineficiente subvencionar a las empresas que no necesitan ayudas, así como no liquidar a las que ya no son viables. Mantener a estas últimas abiertas artificialmente congela recursos en usos poco productivos, dificultando su reasignación a empresas y sectores con mejores perspectivas. Sin embargo, puesto que la capacidad del Estado para distinguir entre estos tres tipos de empresas es limitada, el diseño de la respuesta óptima a la crisis es complicado, y no hay garantía alguna de que la intervención pública conduzca necesariamente a una ganancia de bienestar.
En este contexto, FEDEA publica hoy un nuevo informe del Grupo de Trabajo Mixto Covid-19 que se centra en la mejor forma de diseñar la intervención pública para conseguir que sea lo más efectiva posible en su objetivo de complementar la actuación del libre mercado para facilitar la superación de la crisis.
Los autores sostienen que la recapitalización mediante mecanismos de mercado es la opción preferible para asegurar la supervivencia de las empresas que experimentan dificultades transitorias debido a la crisis. La entrada de nuevo capital privado no sólo minimiza el coste para el contribuyente, sino que también promete mayor eficiencia. Por un lado, las empresas que necesiten capital tendrán que convencer de la viabilidad de su proyecto a inversores privados que conocen el negocio y analizarán los proyectos con cuidado porque se juegan su propio dinero. Por otro, se evita dedicar recursos a las que no lo necesitan, así como los problemas de “agencia” que podrían derivarse de la entrada del sector público en empresas privadas. Entre las posibles medidas a considerar para facilitar este tipo de soluciones estarían la introducción de una equity allowance para nuevas aportaciones de capital, de modo que sea fiscalmente más atractivo este tipo de financiación frente a la deuda, así como de acciones con diferentes derechos políticos que faciliten la recapitalización vía equity sin perder el control.
En la medida en que el mercado no alcance a satisfacer las necesidades de capital para hacer frente a la crisis, puede ser aconsejable que intervenga el sector público mediante inyecciones temporales de capital, ayudas directas (posiblemente reembolsables) para cubrir costes fijos, y la participación pública en procesos —tanto judiciales como extrajudiciales— de reestructuración de deuda. Estas intervenciones deberían diseñarse con sumo cuidado, atendiendo a los objetivos que las motivan y buscando establecer incentivos correctos para todas las partes. Los instrumentos híbridos de financiación, como los préstamos participativos o la deuda subordinada, son herramientas potencialmente útiles para este fin porque su remuneración está condicionada a la rentabilidad de la empresa y carecen de derechos políticos de cara a su gestión, lo que ayuda a aliviar los problemas de solvencia sin generar las dificultades gerenciales y políticas que origina la entrada del sector público en la gestión de empresas privadas. Un instrumento híbrido adicional que convendría incorporar a la caja de herramientas, especialmente en conexión con empresas pequeñas y negocios no societarios, sería la deuda tributaria de carácter contingente a la situación financiera del deudor. Esta deuda podría devolverse mediante recargos en los impuestos sobre beneficios futuros, lo que permitiría adaptar para su gestión los mecanismos ordinarios del sistema de recaudación tributaria.
Una tercera línea de actuación busca mejorar el funcionamiento de los mecanismos judiciales y extrajudiciales de reestructuración de deuda empresarial, que son la última oportunidad para resolver problemas de insolvencia o minimizar sus efectos adversos sobre terceros. Tras repasar brevemente la normativa ordinaria así como las disposiciones de emergencia dictadas desde el inicio de la pandemia, los autores proponen una serie de reformas urgentes en los procedimientos de insolvencia.
Un primer grupo de propuestas busca reforzar los procedimientos preconcursales, ampliando su ámbito de aplicación y su nivel de protección judicial, para facilitar y agilizar la reestructuración de empresas viables. En concreto, se propone permitir que los acuerdos de refinanciación puedan servir para reestructurar deudas no financieras, así como ampliar el período y ámbito de protección frente a posibles actuaciones contra el patrimonio del deudor mientras se negocia un acuerdo.
El segundo grupo de medidas responde a las dificultades que se plantean en relación con la reestructuración de las deudas con las administraciones y entidades públicas. En este ámbito, se aconseja revisar los convenios del ICO con las entidades financieras para disponer que la garantía se adapte de forma natural a la posible reestructuración del préstamo y que las administraciones fijen criterios claros y explícitos de actuación para sus representantes en los procedimientos concursales y de refinanciación. También se propone facilitar la conversión de créditos públicos en deuda tributaria contingente, y suprimir los privilegios procedimentales y sustantivos de los que tales créditos gozan en estos procedimientos. Finalmente, puesto que la inmensa mayoría de los concursos de acreedores concluyen en liquidación y la agilización de este proceso reduciría la pérdida de valor de las concursadas y aceleraría la reasignación de recursos hacia actividades más productivas, los autores defienden mejorar las soluciones liquidatorias, incluyendo la flexibilización de la venta de unidades productivas en funcionamiento.
Documento completo
de la Fuente, A., B. Arruñada, N. Bermejo, O. Cerqueira, M. Cervera, J. M. Fernández Seijo, M. Flores, F. Garcimartin, S.van Hemmen, J. Maristany, y J. Rubio Sanz (2021). “¿Cómo ayudar a las empresas en la crisis del Covid?” FEDEA Policy Papers no, 2021-05, Madrid.
