La ausencia de una mayoría de gobierno clara y estable tras las elecciones de julio de 2023 se ha traducido en una apreciable ralentización de la actividad legislativa. Con todo, en lo que va de legislatura se han enviado a las Cortes para su tramitación numerosas normas de considerable interés. El nuevo número de su Boletín que Fedea publica hoy repasa estas propuestas y comenta en cierto detalle algunas de ellas.
Muchos de los proyectos que decayeron con la disolución de las Cortes para las últimas elecciones se han recuperado esta legislatura sin cambios significativos. Quizás los más importantes son los proyectos de ley de función pública, de familias y de movilidad sostenible. La mayor parte de ellos, sin embargo, llevan muchos meses aparcados en comisión y no parece que tengan demasiadas perspectivas de llegar a buen puerto en un futuro próximo. El único de estos textos que se ha aprobado parcialmente hasta el momento ha sido la reforma de la función pública. Tras haber decaído el proyecto de ley presentado en la legislatura anterior, su contenido se ha recuperado a través de dos textos que han seguido vías diferentes de tramitación en la presente legislatura: un Real Decreto-ley (RDL) y un nuevo proyecto de ley (PdL). El RDL, que fue convalidado por el Congreso a finales de 2023, recoge sin grandes cambios el material en principio más novedoso del proyecto original, incluyendo la evaluación del desempeño de los empleados públicos, la estructura de su carrera profesional y el estatuto y funciones del personal directivo público profesional, mientras que el resto se recoge en el nuevo PdL. Sin embargo, las novedades más interesantes del anteproyecto original se han ido limando, dejándonos con un texto más centrado en la protección de los empleados públicos que en la mejora del funcionamiento de la administración.
La tasa de éxito es también limitada entre los nuevos proyectos. El Gobierno no ha conseguido los apoyos necesarios para aprobar lareforma de la ley del suelo o una parte importante de sus propuestas tributarias. Entre los proyectos rechazados o retirados por falta de apoyos en los últimos meses hay dos cuya necesidad casi nadie discute. Se trata de la reforma de la ley del suelo para evitar retrasos innecesarios en la construcción de vivienda y de la creación de una Agencia de Salud Pública considerada esencial para mejorar la respuesta a posibles futuras pandemias. El fracaso de ambos proyectos pone de manifiesto la incapacidad de nuestros representantes políticos, y en particular de los dos grandes partidos centrales, para llegar a acuerdos incluso en cuestiones de interés general en las que no hay diferencias sustantivas entre ellos. Por el bien del país, ambos deberían recapacitar.
El Boletín discute en cierto detalle tres proyectos legislativos que consideramos de particular interés por distintos motivos. El primero es la ya mencionada reforma de la ley del suelo, o más bien las razones que la hacen necesaria para acortar los largos plazos de construcción de vivienda, que se deben en parte a la frecuente paralización de la actividad urbanística e inmobiliaria en barrios o incluso ciudades enteras ante la anulación del correspondiente plan urbanístico. El origen del problema tiene que ver con el estatus legal de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, que en España se consideran normas legales con rango de reglamento en lugar de meros actos administrativos. Como tales, están sujetos a control judicial por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con un rígido régimen legal que termina generando una notable inseguridad jurídica en el ámbito inmobiliario. En particular, cualquier vicio formal o procedimental, por insignificante que pueda ser, provoca la nulidad de pleno derecho del propio plan de ordenación y, en consecuencia, la “nulidad en cascada” de todos sus actos de aplicación, provocando un vacío legal que puede tardar años en remediarse. El problema está claramente identificado desde hace tiempo, tanto en la doctrina jurídica como entre los profesionales del sector, pero sorprendentemente hemos sido incapaces de arreglarlo hasta el momento, pese a que la solución es bastante obvia. Como se hace en el proyecto de ley que el Gobierno retiró en mayo de 2024 por falta de apoyos, se trataría fundamentalmente de restringir las causas de invalidez de los planes urbanísticos a vicios sustantivos y de limitar sus consecuencias.
Otro proyecto preocupante, aunque por motivos muy distintos, es la trasposición de una directiva europea sobre las obligaciones de información de las empresas en materia de “sostenibilidad.” Este concepto se interpreta en la directiva en un sentido extraordinariamente amplio que, además de cuestiones medioambientales, incluye temas sociales, de personal y de gobernanza, así como la lucha por los derechos humanos y contra la corrupción y el soborno. Para cada una de estas cuestiones, el texto exige a todas las empresas de un tamaño no demasiado elevado (de más de 250 empleados, en el mejor de los casos) que presenten un detallado informe que recoja, por un lado, como afectan a su negocio las cuestiones de “sostenibilidad” y, por otro, el impacto de las actividades de la propia empresa y de su cadena de valor sobre la sostenibilidad y otros objetivos sociales, incluyendo sus planes detallados para contribuir a alcanzarlos.
La norma impone a una parte muy importante de las empresas la obligación de llevar a cabo un complejo y costoso ejercicio que va mucho más allá de la provisión de información objetiva sobre su actividad, sin que quede claro qué se espera conseguir a cambio, y les atribuye una responsabilidad de contribuir activamente a la lucha contra lacras sociales que va más allá de lo razonable. Una de las cosas que se destacan en la exposición de motivos de la directiva europea que ahora se traspone es la necesidad de redirigir la inversión hacia actividades sostenibles con el fin de contribuir a la transición energética. Aun compartiendo el objetivo, no resulta en absoluto claro que esto justifique las exigencias del texto, que no se limitan a lo medioambiental, o que los informes de las propias empresas sean la forma más fiable o eficiente de obtener la información necesaria para que los inversores y los gobiernos puedan tomar las decisiones necesarias para llevar a buen puerto la transición energética. Esto es así, entre otros motivos porque la mayor parte de las empresas no tienen las capacidades técnicas necesarias para realizar correctamente las tareas que se les encargan o los incentivos correctos para ofrecer públicamente una autoevaluación afinada de su propia actividad y de su impacto ambiental y social, o para revelar las oportunidades y amenazas que perciben en su ámbito de actuación y cómo piensan afrontarlas. Tampoco parece razonable responsabilizar a las empresas del respeto universal a los derechos humanos o de la lucha contra el hambre.
Afortunadamente, parece que últimamente la Unión Europea comienza a darse cuenta de los considerables costes que el exceso de regulación y las exigencias innecesarias de reporting o due diligence imponen a las empresas y de su efecto negativo sobre la competitividad. En respuesta a la exigencia de “una revolución simplificadora” en este ámbito recogida en la Declaración de Budapest sobre el New European Competitiveness Deal de noviembre de 2024, la Comisión Europea ha elaborado una propuesta de “directiva ómnibus” para reducir las cargas regulatorias sobre las empresas europeas. El texto supone sin duda un bienvenido avance hacia una cierta racionalidad en este campo, pero se queda corto en aspectos importantes. Así, en materia de información sobre sostenibilidad, la propuesta de directiva retrasaría en dos años la entrada en vigor de las nuevas obligaciones en lugar de rebajarlas o de limitarlas a empresas realmente grandes, como sería deseable, y no parece tener intención de restringir en modo alguno el expansivo concepto de sostenibilidad que ahora se aplica.
La parte final del trabajo se dedica a las medidas tributarias que el Gobierno ha promovido en la presente legislatura, incluyendo el parcialmente fallido intento de convertir en impuestos permanentes los arbitrarios gravámenes punitivos sobre las entidades financieras y ciertas empresas energéticas, utilizando procedimientos parlamentarios muy discutibles para evitar los habituales filtros de calidad normativa. A esto hay que añadir un nuevo impuesto sobre los líquidos para vapeadores y subidas puntuales de impuestos que afectan al tabaco y a las rentas más elevadas del capital. También se limitan las deducciones por doble imposición y la compensación de bases imponibles negativas en el Impuesto de Sociedades para empresas relativamente grandes, mientras que se reduce el tipo de gravamen para microempresas, insistiendo así, como en el nuevo impuesto a la banca, en una especie de “progresividad” que carece de sentido en el caso de las empresas y podría desincentivar su crecimiento.
Finalmente, se analizan las consecuencias de la no actualización por inflación de la escala de gravamen y el mínimo exento del tramo estatal del IRPF, que básicamente no se han tocado desde 2015. Puesto que la inflación acumulada desde entonces es de casi el 27%, la no actualización ha supuesto una subida muy significativa del impuesto por un procedimiento poco transparente para los ciudadanos. La inflación hace que la renta monetaria de los contribuyentes aumente, aunque su poder adquisitivo no lo haga, empujándoles hacia tramos superiores de la escala de gravamen en los que se pagan tipos más altos aunque la renta real siga siendo la misma. Según nuestros cálculos, en el caso de una familia de cuatro miembros con unos ingresos brutos de 50.000 euros, la no corrección por inflación habría supuesto un incremento del 38,5% en la cuota del impuesto. Los efectos son aún mayores en términos proporcionales para rentas más bajas.
Trabajo completo
de la Fuente, A. (2025). “Boletín Fedea no. 27. Seguimiento de las reformas del Plan de Recuperación y otras medidas estructurales, 2023T2 a 2025T1.” FEDEA, Estudios sobre la Economía Española no. 2025-07. Madrid.
