A mitad de camino, preocupan la calidad de las reformas y el ritmo de ejecución de las inversiones
Fedea publica hoy un nuevo Boletín centrado en el seguimiento de las reformas e inversiones del Plan de Recuperación durante los últimos meses. Aunque es demasiado pronto para hacer un balance, incluso provisional, de esta crucial iniciativa, su ejecución hasta el momento comienza a ofrecer motivos para una cierta preocupación. Reconociendo el esfuerzo realizado por las administraciones públicas y otros agentes para diseñarlo y ponerlo en marcha con rapidez, algunos de los resultados dejan bastante que desear. Esto es especialmente cierto en el caso de las reformas comprometidas en el Plan, pues muchas de las leyes aprobadas o en tramitación son poco ambiciosas, incluyen provisiones poco acertadas o contraproducentes y sufren, en ocasiones, de una deficiente calidad técnica. En cuanto a las inversiones, es difícil valorar en este estadio su poder transformador, pero comienza a preocupar su ritmo de ejecución, en parte por la falta de la información necesaria para su seguimiento en lo que tiene que ver con las actuaciones no gestionadas directamente por la Administración General del Estado, y en parte porque lo ajustado del calendario establecido podría dificultar la absorción de las ayudas disponibles y su buen aprovechamiento.
Comenzando por las reformas en materia de pensiones, el reciente informe de la Comisión Europea sobre sobre la segunda petición de pago española, en principio positivo, sugiere que los servicios de la Comisión comparten nuestras dudas sobre la contribución de la primera fase de la reforma a la sostenibilidad del sistema público de pensiones. Es de esperar que esto se traduzca en una vigilancia más activa sobre la fase final de tal reforma, en la que deberán concretarse cuestiones tan importantes para la salud financiera del sistema como el período de cómputo de la pensión. Por otra parte, la nueva ley de planes de pensiones de empleo fue aprobada por las Cortes el pasado 30 de junio sin modificaciones sustanciales sobre el proyecto de ley enviado por el Gobierno al Congreso. Se mantiene, por tanto, una más que cuestionable asimetría en el tratamiento de los planes de pensiones individuales y de empresa, en detrimento de los primeros, que plantea problemas de equidad y cobertura, tal como se advertía en el Boletín anterior y en otras publicaciones relacionadas.
El Congreso ha aprobado también (el inicio de) una reforma del sistema de cotización de los trabajadores autónomos que, en línea con lo pactado con los agentes sociales, irá ligando gradualmente sus cotizaciones a sus ingresos reales. En términos generales, la reforma supone un avance en la dirección correcta pues trata de acercar el tratamiento de los autónomos al de los trabajadores asalariados, lo que en general redundará en una mayor equidad del sistema y un mejor nivel de protección social para los autónomos. Algunos aspectos de la reforma, sin embargo, pueden ser problemáticos, al menos con las tablas de cotización fijadas para los próximos tres años. Nos preocupa, en particular, el tratamiento de las rentas más bajas, cuyas bases mínimas de cotización se reducen significativamente por debajo de sus topes anteriores y de los valores establecidos para los asalariados a tiempo completo. Esto ha permitido que los autónomos con menores rentas puedan ver reducidas sus cotizaciones durante los próximos años, lo que ha ayudado a conseguir el acuerdo con las organizaciones que encuadran a estos trabajadores, pero tenderá a ir en contra del objetivo teórico de la reforma de mejorar su nivel de protección social. Un problema adicional es que la introducción de la nueva tabla reducida, genera una desigualdad de trato que favorece a los autónomos sobre los asalariados en el acceso a las pensiones y sus complementos y puede generar incentivos para la contratación de “falsos autónomos” con el fin de reducir los costes sociales, lo que supondría una competencia desleal con las empresas que dan de alta como asalariados a sus trabajadores.
El pasado 24 de mayo el Consejo de Ministros aprobó el Proyecto de Ley de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado y lo remitió al Congreso de los Diputados para su tramitación por el procedimiento de urgencia. Aunque celebramos el interés del Gobierno por el refuerzo de la evaluación de las políticas públicas, el proyecto resulta francamente decepcionante. El texto apuesta por recuperar la antigua AEVAL sin abordar los problemas que causaron el fracaso de su encarnación anterior y apunta hacia un concepto muy ideologizado y poco riguroso de la evaluación que podría contribuir a empeorar aún más las cosas en este ámbito.
Poco ambiciosa es también la reforma universitaria cuya tramitación acaba de iniciarse en el Congreso. El proyecto dedica una especial atención a la carrera profesional del personal universitario y a su estabilidad en el empleo, pero no contiene reformas que ayuden a mejorar la gobernanza de las universidades o su rendición de cuentas, lo que hará difícil que se resuelvan los problemas que limitan su calidad y su rentabilidad para el conjunto de la sociedad, a la que suele anteponerse en la práctica el interés de la propia comunidad universitaria. En esta línea, hay que lamentar que hayan desaparecido de la versión final del proyecto de ley algunas disposiciones interesantes del anteproyecto que podrían haber permitido mejoras en el sistema de gobernanza universitaria, acercándolo a modelos más exitosos, como el anglosajón. La más importante de ellas permitía a las universidades optar en sus estatutos por un procedimiento alternativo de elección del rector, más parecido a un concurso de méritos que a unas elecciones.
Otra norma de reciente aprobación es la reforma de la Ley Concursal. Como ya se ha dicho en algún Boletín anterior, el texto merece en general una valoración positiva. En él se apuesta, con buen criterio, por potenciar los procedimientos preconcursales, ampliando su ámbito de aplicación, facilitando su inicio temprano y dando un mayor poder de decisión a las partes, en detrimento del juez, que pierde protagonismo y adquiere un papel de carácter más arbitral. La nueva ley apuesta también decididamente por la digitalización para reducir los costes de tramitación, agilizar los procedimientos y facilitar las liquidaciones, especialmente en el caso del nuevo procedimiento especial para microempresas, que será casi por completo telemático. Esta apuesta, sin embargo, comporta un riesgo considerable al menos durante la transición, mientras se pone en marcha y se perfecciona el nuevo sistema. Quizás la principal carencia de la norma es que no se ha aprovechado la oportunidad para revisar el tratamiento de los créditos públicos, que mantienen sus anacrónicos privilegios procedimentales y sustantivos, con excepciones muy acotadas en el caso del procedimiento especial para microempresas. Por otra parte, hay que lamentar algunos de los cambios introducidos durante la tramitación de la norma en dicho procedimiento especial, que tienden a limitar su uso y a aumentar sus costes.
Pasando de reformas a inversiones, un informe reciente de la CEOE (2022) recogía la preocupación de las empresas por el reducido ritmo de ejecución de las ayudas del Plan de Recuperación y por la posibilidad de que puedan desaprovecharse parte de sus recursos debido a retrasos en su ejecución y a una insuficiente concurrencia a sus convocatorias. Aunque todavía hay tiempo por delante, la advertencia seguramente no está de más porque el calendario fijado para la ejecución del Plan es realmente ajustado.
Hasta el momento, España ha presentado dos solicitudes de pago, por un importe de 10.000 y 12.000 millones de euros respectivamente. Ambas han sido aprobadas por la Comisión y el primer pago ya se ha realizado. En estas primeras solicitudes, sin embargo, los hitos y objetivos se han concentrado en la aprobación de las leyes de reforma pactadas y los planes y convocatorias de ayudas e inversiones, dejando para más adelante los compromisos cuantitativos sobre la ejecución efectiva de los proyectos. Así pues, por el momento, la aprobación de las solicitudes de pago no es realmente informativa sobre el grado de ejecución de las ayudas e inversiones del Plan, pero éste será un dato cada vez más más relevante en los próximos ejercicios de cara al desembolso de los fondos europeos.
Desde el arranque del Plan de Recuperación el verano pasado hasta mediados de 2022, se ha puesto en marcha (mediante convocatorias de ayudas y licitaciones de contratos o transferencias a las CCAA) el 46% del gasto previsto, lo que supone una “tasa de arranque” del 23% por semestre que, en principio, sería consistente con los plazos establecidos para la asignación de los fondos. El ritmo de ejecución efectiva de estas ayudas es, como cabría esperar bastante más lento. Si nos ceñimos a los datos oficiales de ejecución de la AGE, la situación es buena: el grueso del gasto presupuestado en 2021 como parte del Plan de Recuperación (un 85%) se ha ejecutado dentro del ejercicio, lo que presumiblemente se repetirá en 2022. En muchos casos, sin embargo, esto sólo quiere decir que esos recursos han iniciado el viaje hacia su destino final, lo que puede implicar varias transferencias entre administraciones o entes públicos hasta llegar a aquel que, en última instancia, se ocupará de gestionar las convocatorias o licitaciones correspondientes. Conviene, por tanto, distinguir entre la ejecución provisional y la ejecución definitiva o gasto final de los fondos del MRR, reservando este último término para los pagos a los destinatarios finales de las ayudas o a las empresas ejecutoras de las inversiones licitadas, mientras que el primero correspondería a transferencias de fondos entre administraciones o entidades del sector público de camino a ese destino final.
Sobre la ejecución definitiva de los fondos europeos disponemos de información muy limitada, pues los organismos y administraciones encargados de ella no publican informes de ejecución presupuestaria con la misma premura y detalle que la AGE. Con la información disponible hasta el momento, sólo podemos hacernos una idea aproximada del grado de ejecución definitiva de los recursos del MRR a partir de la tasa de ejecución de los fondos que el Estado gestiona directamente y los importes transferidos a otras administraciones y entes. Por esta vía, estimamos que la tasa de ejecución definitiva fue como máximo del 27% (sobre el total presupuestado para el ejercicio) en 2021 y se situaría en 2022 en el 5,2% (a mediados del ejercicio, lo que seguramente es poco informativo). Aunque cabe esperar que estas cifras mejoren en los próximos meses, por el momento apuntan a una ejecución poco ágil que podría no completarse en los plazos previstos.
Más información
de la Fuente, A. (2022). “Boletín Covid no. 18. Seguimiento de las reformas e inversiones del Plan de Recuperación.” Fedea, Estudios sobre Economía Española no. 2022-21, Madrid.
