Fedea sugiere eliminar la bonificación general al precio de los carburantes y las rebajas de los impuestos sobre la electricidad y redirigir los recursos ahorrados por esta vía hacia medidas de apoyo a rentas bajas y medias, incluyendo una reducción transitoria de los tipos del IRPF para los tramos inferiores de renta y la reflactación de la tarifa del impuesto con la inflación acumulada.
Compartiendo el objetivo del Gobierno de repartir equitativamente los costes de la guerra, la Fundación recomienda centrarse en la negociación de un amplio pacto de rentas. Si fueran necesarios recursos adicionales, estos deberían provenir de medidas tributarias de carácter general que no minen la seguridad jurídica y el principio de igualdad y se centren preferentemente en la ampliación de las bases impositivas de los grandes impuestos.
Fedea publica hoy un nuevo número de su Boletín dedicado al seguimiento de la situación económica y la respuesta a la crisis de Ucrania. Aunque es previsible que el conflicto con Rusia complique el proceso de recuperación de la pandemia, por el momento no se aprecian efectos adversos claros de la guerra sobre la actividad de la economía española, y en particular sobre la evolución del empleo. Aunque el PIB no ha recuperado todavía su nivel previo a la pandemia, los indicadores de ocupación lo han superado con holgura y no se advierten en lo que va de año desviaciones significativas a la baja con respecto al habitual patrón estacional de clara mejora de la ocupación durante la primera mitad del ejercicio.
Por otra parte, los efectos de la invasión son muy claramente visibles en la evolución de los precios, tanto en los de la energía y otras materias primas como en los del consumo, que están repuntando con fuerza desde hace meses. En el mes de junio, la inflación general estaba en torno al 10% tanto en España como en el conjunto de la UE, la energética en el 40% y la subyacente por encima del 5% y con una clara tendencia al alza. Este último dato es especialmente preocupante como indicio del posible contagio a otros sectores de las tensiones inflacionistas, aunque afortunadamente no hay por el momento señales claras de que éstas se estén trasladando con fuerza a los salarios. Las finanzas públicas también muestran una evolución generalmente positiva aunque con ciertas aristas, con un claro descenso de las necesidades de financiación que está permitiendo una modesta reducción del ratio de deuda sobre PIB y un fuerte aumento de la recaudación tributaria debido en parte a la recuperación de la actividad y en parte al repunte de la inflación, que incrementa las bases tributarias y los tipos medios de los impuestos progresivos muy por encima del aumento de la renta y el consumo reales.
En materia de política económica, una de las medidas más importantes aprobadas desde el anterior número de este Boletín ha sido la puesta en marcha del mecanismo de “desacoplamiento” o “tope al gas” para reducir el precio mayorista de la energía eléctrica a través de una subvención a los productores de electricidad que utilizan combustibles fósiles. También se han prorrogado hasta diciembre de 2022 buena parte de las medidas recogidas en el primer Real Decreto-ley de medidas de respuesta a la guerra, incluyendo la bonificación de 20 céntimos por litro de carburante, el aumento transitorio del ingreso mínimo vital en un 15% y la rebaja del grueso de los impuestos que gravan la electricidad. Entre las nuevas medidas aprobadas recientemente, destacan el aumento temporal de la cuantía de las pensiones no contributivas en un 15%, la introducción de un pago único de 200 euros para las familias de rentas bajas no cubiertas por otras prestaciones, la rebaja hasta el 5% del IVA sobre la electricidad y la introducción de ayudas destinadas a reducir el precio de los abonos multiviaje en el transporte público colectivo. Finalmente, en el Debate sobre el Estado de la Nación, celebrado los días 12 y 13 de julio, se han anunciado una serie de medidas adicionales entre las que se incluye la gratuidad de los abonos multiviaje de Renfe para cercanías y media distancia y una asignación mensual complementaria de 100 euros para los estudiantes que estén disfrutando de una beca.
Como ya se argumentaba en el Boletín anterior, las medidas destinadas a paliar los efectos de la guerra han de diseñarse con cuidado para limitar su coste y asegurar que contribuyen a incentivar los ajustes necesarios en vez de a dificultarlos. Las ayudas deberían ser selectivas para no desperdiciar recursos escasos en los que no los necesitan y habrían de dirigirse preferentemente al mantenimiento de las rentas reales de los afectados, en vez de a mitigar la subida de los precios energéticos mediante subvenciones directas a los combustibles o bajadas de los impuestos que los gravan. Se trata de ayudar a los más afectados, pero sin reducir sus incentivos para ir adaptándose al shock energético.
Desde esta perspectiva, algunas de las medidas tomadas por el Gobierno están bien diseñadas, pero otras no tanto. Habría que eliminar, en particular, la bonificación general al precio de los carburantes y las rebajas de los impuestos sobre la electricidad porque estas medidas tienden a estimular la demanda de energía y a ralentizar el ajuste de empresas y familias ante la nueva situación. Los recursos ahorrados por esta vía deberían redirigirse hacia medidas de apoyo a rentas, especialmente las bajas y medias y las de productores especialmente afectados por el alza de los precios de determinados insumos. En el caso de los hogares, las ayudas podrían canalizarse a través de una reducción transitoria de los tipos del IRPF para los tramos inferiores de renta, y quizás mediante la reflactación de la tarifa del impuesto con la inflación acumulada. Por otra parte, se echa en falta un esfuerzo más decidido por negociar un pacto de rentas que facilite un reparto ordenado y equitativo de los costes de la guerra y ayude a evitar una espiral de precios y salarios que agravaría nuestros problemas, entre otras vías, a través de una pérdida de competitividad.
La más llamativa de las medidas anunciadas en el debate sobre el estado de la nación ha sido la introducción de sendos impuestos, de carácter transitorio y extraordinario, sobre las grandes empresas energéticas y entidades financieras, con los que se espera recaudar en torno a 3.500 millones de euros anuales que servirían para financiar en parte las medidas adoptadas por el Gobierno para paliar los efectos de la guerra. A la espera de la letra pequeña de ambos tributos, conviene resaltar que la introducción de impuestos “a la carta” sobre determinados sectores o empresas (salvo que estén dirigidos a la corrección de claras externalidades negativas) no suele ser una buena idea porque plantea problemas legales y de equidad e introduce un elemento de inseguridad jurídica que no contribuye precisamente al fomento de la actividad económica.
Según aumentan sus beneficios, las empresas han de pagar más impuestos pero, al menos en principio, dos empresas con beneficios similares deberían pagar impuestos parecidos, pertenezcan o no al mismo sector. En caso contrario, estaríamos introduciendo diferencias de trato arbitrarias entre sectores y, por tanto, entre sus respectivos stakeholders (accionistas, consumidores y trabajadores), sobre los que recaerá en última instancia la carga efectiva del tributo. Podría haber motivos para desviarse del principio de igualdad de trato en circunstancias muy tasadas, pero si se opta por hacerlo, las razones deberán ser sólidas y explicarse muy bien para evitar una apariencia de arbitrariedad que tendería a espantar a empresarios e inversores ante el temor a que sus futuros beneficios puedan ser también “minorados” arbitrariamente a capricho del Gobierno de turno.
Los motivos que suelen aducirse para establecer impuestos extraordinarios generalmente tienen que ver con la existencia de beneficios extraordinarios o “caídos del cielo”, esto es, de beneficios atípicamente elevados causados por circunstancias exógenas, cuya minoración, se argumenta, no generaría distorsiones por tratarse de rentas accidentales y/o podría ser necesaria para financiar compensaciones a otros sectores o colectivos que se vean afectados de forma negativa por el mismo shock exógeno. Con énfasis en la cuestión de la equidad, este viene a ser también el argumento invocado por el Gobierno español para justificar los nuevos impuestos que pretende introducir.
¿Tiene mérito el argumento del Gobierno? En el caso de los bancos, ciertamente no lo parece. Aquí los supuestos “beneficios extraordinarios” provendrían de las incipientes subidas de tipos de interés que se están comenzando a registrar en los últimos meses, pero tales subidas son sólo el comienzo de una cierta vuelta a la normalidad tras un largo y atípico período de tipos de interés negativos. En cualquier caso, resulta complicado hablar de “beneficios extraordinarios” en un sector caracterizado en los últimos años por sus estrechos márgenes y por una rentabilidad sobre fondos propios reducida e incluso inferior a su coste de capital.
En el caso de las empresas energéticas, las conclusiones han de ser más matizadas. Aquí sí podría hablarse con cierta propiedad de “beneficios caídos del cielo”, especialmente en el caso de los generadores eléctricos que no utilizan combustibles fósiles, cuyos costes no han subido mientras sus precios de venta en el mercado spot han llegado a multiplicarse por seis en meses recientes. Ante un shock tan brutal, hay seguramente margen para actuaciones temporales y modulables, como el mal llamado tope al gas, que mitiguen el shock redistribuyendo parte de las rentas desde los generadores inframarginales hacia los consumidores domésticos e industriales.
Sin embargo, el diseño de los posibles mecanismos de extracción de rentas ha de hacerse con cuidado por varios motivos. Uno de ellos es que al menos parte de los presuntos beneficios caídos del cielo pueden no haberse materializado, o haberse trasladado a otros sectores, a través de contratos a plazo con precios fijados antes del shock o mediante coberturas de futuros. Otro es que, dado que ya están operativos o en tramitación varios mecanismos de gravamen o extracción de rentas, incluyendo el mencionado tope al gas, no está nada claro que un impuesto adicional sea necesario, al menos en el caso de las eléctricas. Finalmente, no ha de perderse de vista el hecho de que la minoración de sus beneficios reduce tanto los recursos disponibles como los incentivos de las empresas energéticas para invertir en la necesaria expansión de la capacidad generadora no fósil que en estos momentos debería ser doblemente bienvenida, por razones tanto medioambientales como estratégicas.
En principio, por tanto, la tentación de imponer impuestos extraordinarios a sectores específicos debería resistirse. Compartiendo el objetivo invocado por el Gobierno (repartir equitativamente los costes de la guerra), es difícil ver cómo la arbitrariedad en la imposición de cargas tributarias puede ayudar a avanzarlo. Más valdría priorizar la negociación de un amplio pacto de rentas con los agentes sociales y la oposición. Y, en la medida en que sean necesarios recursos adicionales, estos deberían provenir de medidas tributarias generales que no minen la seguridad jurídica y se centren preferentemente en la ampliación de las bases impositivas de los grandes impuestos.
Más información
de la Fuente, A. (2022). “Boletín Fedea no. 17. Situación económica y respuesta a la crisis de Ucrania.” Fedea, Estudios de Economía Española no. 2022-17. Madrid.
