Fedea pide un pacto de rentas que incluya a los pensionistas y empleados públicos para repartir los costes de la crisis entre todos y aconseja concentrar las ayudas en los sectores y colectivos más afectados, evitando bajadas de impuestos energéticos y subvenciones de carácter general.
También propone reconsiderar el calendario de cierre de las centrales nucleares y modular el esquema de desacoplamiento de los precios del gas y electricidad para mantener incentivos razonables para la inversión en nueva capacidad de generación renovable y para el ahorro energético por parte de empresas y familias.
Fedea publica hoy un número especial de su Boletín dedicado a la crisis de Ucrania. La primera parte del informe se centra en la evolución reciente de los precios, que es donde resultan más visibles las consecuencias de la nueva crisis, mientras que la segunda ofrece un resumen y valoración de las medidas adoptadas por el Gobierno español para mitigar sus consecuencias y algunas propuestas para mejorarlas.
El canal más importante de transmisión de los efectos económicos de la invasión de Ucrania hacia otros países ha sido hasta el momento el fuerte incremento de los precios en los mercados internacionales de energía y otras materias primas esenciales. Los precios energéticos comenzaron a girar al alza en la segunda mitad de 2020, una vez pasado lo peor de la pandemia, y se dispararon en la segunda mitad de 2021 y los primeros meses del año en curso, especialmente en el caso del gas y la electricidad, cuyo precio actual (en marzo) multiplica por entre 5 y 6 su valor promedio en 2017 y por más de 15 su nivel de hace dos años.
Puesto que tanto España como la gran mayoría de los países europeos son grandes importadores netos de energía y materias primas, la subida de sus precios tiene un efecto macroeconómico importante. Siguiendo muy de cerca los precios energéticos, el deflactor de las importaciones se disparó al alza en el segundo trimestre de 2021 y ha alcanzado tasas interanuales de variación cercanas al 25% con el comienzo de la guerra. El incremento acumulado de los precios de las importaciones supone una pérdida importante de renta real que, en ausencia de ajustes, podría llegar a los siete puntos de PIB contando desde comienzos de 2021.
Estamos, por tanto, ante un fuerte shock negativo de oferta que reduce la renta neta del país y pone presión al alza sobre sus precios. Puesto que la subida de precios se concentra en primera instancia en la energía, que es un insumo importante para la producción de casi todos los bienes y servicios, se produce un aumento generalizado de los costes de producción que desplaza las curvas de oferta sectoriales hacia arriba, empujando al alza los precios y a la baja la producción, el empleo y los márgenes empresariales. El nuevo shock, por tanto, vendrá a dificultar la recuperación del anterior, reduciendo la tasa de crecimiento esperada de nuestra economía, como ya empiezan a recoger las previsiones de los organismos internacionales y los analistas privados y, en alguna medida, los últimos datos de PIB y empleo.
Donde con más claridad se aprecian los efectos del shock es en la evolución de los precios al consumo, que están repuntando con fuerza desde hace meses tanto en España como en el resto de la UE. El componente energético del IPC es el que más rápidamente ha aumentado durante el último año, con una variación interanual que en marzo se situaba por encima del 40% en la UE y la Zona Euro y del 60% en España. El componente alimentario del índice también muestra una clara tendencia al alza desde mediados del año pasado, pero mucho menos intensa que el energético, situándose en marzo con tasas de variación interanuales en torno al 8%. Si eliminamos estos dos componentes, la inflación subyacente se situaría en la actualidad en torno al 4%, por debajo de la mitad de la variación del índice general, pero con una clara y fuerte tendencia al alza desde el verano pasado que indica que las subidas de precios energéticos están comenzando a extenderse a otros sectores.
El Gobierno español ha respondido a la crisis causada por la invasión de Ucrania con una serie de medidas que busca fundamentalmente suavizar la subida de los precios de la energía y otras materias primas y proteger a los hogares y empresas de sus consecuencias, con especial atención a los sectores más afectados y a los colectivos más vulnerables. Muchas de estas medidas son, acertadamente, ayudas específicas de carácter transitorio destinadas a los sectores productivos más afectados por el súbito encarecimiento de la energía y otras materias primas y a los hogares con menos recursos. Más discutible es que las acciones paliativas deban extenderse al conjunto de las empresas y familias, como se está intentando hacer a través de la introducción de bonificaciones generalizadas al precio de los combustibles y la reducción o suspensión de los impuestos que recaen sobre la electricidad. La generalización de las ayudas aumenta mucho su coste presupuestario, desperdicia recursos al dirigirlos hacia grupos poco afectados por el shock y estimula la demanda de energía, contribuyendo a empujar sus precios al alza y a engordar los ingresos de Rusia por su exportación. Una alternativa preferible sería destinar los incrementos de recaudación por IVA e impuestos especiales generados por la subida de precios energéticos a compensar a los grupos más perjudicados por tal subida. Otra posibilidad a considerar sería la introducción de aranceles sobre las importaciones de combustibles fósiles rusos. Estas tasas generarían ingresos adicionales para compensar a los perdedores de la crisis a costa de su causante y desincentivarían el consumo de energía de origen ruso.
Una medida de carácter general que merece una valoración muy matizada es la modificación transitoria del funcionamiento del mercado ibérico de electricidad que los gobiernos español y portugués han negociado con la Comisión Europea. El mecanismo propuesto permitiría desacoplar los precios de la electricidad de los del resto de Europa, reduciéndolos significativamente para muchos consumidores domésticos y empresas mediante una subvención a los ciclos combinados de gas, cuyos costes de producción suelen determinar el precio de la electricidad. Esta medida no implica necesariamente un coste presupuestario, pues la necesaria subvención se podría repercutir sobre los consumidores de electricidad, pero sí supone un incentivo al mayor consumo de gas y una reducción de los incentivos y los recursos de los productores no gasísticos para invertir en una ampliación de su oferta, que sería particularmente bienvenida en estos momentos en los que a la habitual preocupación sobre las emisiones hay que sumar los costes estratégicos de la dependencia de Rusia. En la misma línea, habría que considerar también los posibles efectos sobre las decisiones de futuros inversores, que tenderán a exigir rendimientos más altos para compensar una mayor percepción de riesgo en aquellos países más proclives a tomar medidas de extracción de rentas, así como sobre los incentivos de hogares y empresas para buscar formas de reducir su consumo energético.
Aunque el saldo neto de costes y beneficios sociales es difícil de calcular, en la situación actual seguramente tendría sentido utilizar un mecanismo de este tipo para suavizar el shock. El incremento de los precios energéticos ha sido tan brutal que, por un lado, los beneficios de suavizarlo de alguna forma son seguramente muy considerables y, por otro, hay margen para ello, porque los incentivos para invertir en nueva capacidad generadora no gasista seguirán siendo más que razonables aunque se devuelva a los consumidores y al Gobierno una parte importante del aumento de precios. Puesto que el mecanismo es graduable, debería utilizarse tanto para mitigar el shock actual como para facilitar el ajuste al mismo si resultara ser permanente. Con este fin, convendría establecer una subvención al gas que compense sólo parcialmente la subida de los precios eléctricos y tenga además una senda prefijada decreciente en el tiempo, dando un margen a los usuarios más intensivos de electricidad para buscar alternativas más eficientes, pero empujándoles desde el principio a moverse en la dirección correcta.
Otras medidas merecen una valoración claramente negativa. Las limitaciones a la actualización de los alquileres residenciales podrían, quizás, tener algún sentido como parte de un pacto general de rentas, pero no como actuación independiente, pues contribuirán a incrementar los problemas de oferta que ya sufre el sector como resultado de la erosión de la seguridad jurídica y los derechos de propiedad sobre la vivienda. En cuanto a la “prohibición” del despido objetivo por causas ligadas a la guerra, al igual que la disposición homóloga en la legislación Covid de emergencia, la medida podría de hecho tener el efecto contrario al deseado y terminar aumentando los despidos si sirve para impedir que participen en ERTEs y otros mecanismos de ayuda aquellas empresas que teman no poder mantener a toda su plantilla.
Por último, el decreto incluye también algunas medidas que intentan facilitar el aumento de la capacidad de generación eléctrica de origen renovable, simplificando ciertos trámites como los informes de impacto ambiental. Estas medidas van en la dirección correcta pero tendrán un efecto muy limitado. Dada la gravedad de la situación y la elevada probabilidad de que ésta se prolongue en el tiempo, sería aconsejable tomar medidas más ambiciosas en la misma línea, comenzando por una reconsideración de los planes actuales para el cierre de las centrales nucleares existentes. Los trámites e inversiones necesarios para el alargamiento de sus vidas útiles deberían iniciarse de inmediato.
Una medida esencial que no puede adoptarse por decreto sería la negociación de un amplio pacto de rentas para evitar el inicio de una espiral inflacionista que sería perjudicial para todos. Este pacto debería repartir los costes de la crisis ucraniana de la forma más equitativa posible entre toda la sociedad, incluyendo a los pensionistas y los empleados públicos. Los detalles del diseño e implementación de un acuerdo de estas características serían complicados y es prácticamente seguro que no se acertará con la fórmula ideal para cortar la inflación en seco. Pero también lo es que la ausencia de un pacto tendría consecuencias mucho peores pues haría más probable una cronificación de la inflación que reduciría nuestra competitividad internacional y el valor real de buena parte de nuestros ahorros, todo ello sin evitar la pérdida citada de poder adquisitivo, que se repartiría además de forma desigual, en función del poder de mercado y la capacidad de presión de las empresas y colectivos de trabajadores.
Documento completo
de la Fuente, A. (2022). “Boletín Fedea no. 16. Efectos económicos de la invasión de Ucrania y primeras medidas para mitigar sus efectos.” Fedea, Estudios de Economía Española no. 2022-09. Madrid.
