Hacienda Pública y Distribución de la Renta

Boletín Covid no. 15. Seguimiento de la crisis del coronavirus y del Plan de Recuperación

Fedea publica hoy un nuevo Boletín Covid centrado en el seguimiento de las reformas e inversiones del Plan de Recuperación durante el primer trimestre de 2022.

Aunque a un ritmo menor que el del trimestre anterior, durante los primeros meses de 2022 se ha seguido avanzando en la tramitación de algunas de las principales reformas previstas en el Plan de Recuperación, generalmente con poco acierto. En materia de pensiones, la actividad legislativa se ha centrado en los sistemas de previsión social complementaria. A finales de febrero, el Gobierno remitió al Congreso un proyecto de ley para el impulso de los planes de pensiones de empleo en el que se crea una nueva categoría de fondos y planes de pensiones de promoción pública que se espera ayude a extender la cobertura de la protección social complementaria a través de la negociación colectiva.  

Aunque el objetivo de reforzar el segundo pilar del sistema de pensiones, poco desarrollado en nuestro país, es ciertamente loable, la estrategia adoptada para conseguirlo resulta cuando menos cuestionable. Se ha optado, en particular, por reforzar los planes de pensiones de empleo a expensas de los planes individuales, concentrando en los primeros los incentivos fiscales al ahorro previsional en detrimento de los segundos. La asimetría de trato entre ambos tipos de planes plantea serios problemas de equidad y no está claro que aporte grandes beneficios, por lo que convendría corregir el tiro y dar un tratamiento más equilibrado a dos instrumentos complementarios que siguen siendo necesarios para cubrir distintos segmentos de la población.

También en febrero, el Gobierno remitió al Congreso el proyecto de ley por el derecho a la vivienda. El texto pretende establecer una regulación homogénea a nivel nacional de los aspectos e instrumentos esenciales de las políticas públicas de vivienda, lo que podría ser útil, pero incorpora también algunas disposiciones que pueden ser muy contraproducentes. Entre ellas está la introducción de medidas de control de alquileres en áreas consideradas “tensionadas” por las administraciones locales o regionales, una medida que inevitablemente tenderá a agravar los problemas de oferta que el Gobierno presumiblemente busca aliviar. Otra parte cuestionable del texto es la que busca “dar contenido” al derecho a la vivienda recogido en la Constitución. En ella se introducen algunas disposiciones que tienden a aumentar la inseguridad jurídica que los propietarios de vivienda ya sufren, desincentivando así la inversión y limitando aún más la oferta de vivienda de alquiler.

Otra norma en tramitación es el anteproyecto de Ley de movilidad sostenible, aprobado en primera lectura por el Consejo de Ministros. Se trata de un texto bienintencionado pero poco operativo. El anteproyecto destaca la importancia de la evaluación e intenta reforzarla, pero mantiene la responsabilidad sobre su realización en manos de las administraciones o empresas públicas impulsoras de los proyectos, lo que limita mucho su efectividad. En la misma línea, se busca mejorar la gobernanza del sistema de transportes, pero no se modifica la estructura tradicional del Ministerio responsable, basada en direcciones generales unimodales que tienden a actuar de forma descoordinada. Se pretende también reducir el impacto medioambiental del transporte, internalizar sus costes externos y buscar mecanismos de financiación basados en el pago por uso pero, una vez más, sin demasiados avances concretos, más allá del anuncio de un futuro estudio sobre el tema y una posible tasa sobre la circulación en zonas de bajas emisiones. 

La parte final del Boletín analiza la información existente sobre la puesta en marcha y ejecución de los proyectos de inversión y programas de ayudas incluidos en el Plan de Recuperación (PR) y financiados por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) de la UE. Hasta el momento, se han puesto en marcha programas y proyectos que representan aproximadamente un tercio del gasto previsto, pero con diferencias importantes entre rúbricas. Las más avanzadas son educación y formación, transición energética y otras ayudas sectoriales (no necesariamente destinadas a digitalización o transición energética), con “tasas de arranque” superiores al 40%, y las más retrasadas las infraestructuras de transporte y actuaciones medioambientales, con menos del 20%.

Con cargo a los 24.000 millones de fondos del MRR presupuestados para 2021, durante el ejercicio se han ejecutado 20.000 millones. Una parte importante de esta cantidad, sin embargo, corresponde a transferencias del Estado a organismos y entes públicos o a comunidades autónomas que proseguirán el proceso de tramitación de los fondos europeos hasta llegar a aquel agente que, en última instancia, se ocupe de gestionar las convocatorias o licitaciones correspondientes. Conviene, por tanto, distinguir entre la ejecución provisional y la ejecución definitiva o gasto final de los fondos del MRR, reservando este último término para los pagos a los destinatarios finales de las ayudas o a las empresas ejecutoras de las inversiones licitadas, mientras que el primero correspondería a transferencias de fondos entre administraciones o entidades del sector público de camino hacia ese destino final.

Los datos de ejecución presupuestaria que la IGAE publica mensualmente nos dan una buena idea de lo que el Estado hace en primera instancia con los fondos del MRR que, en su práctica totalidad, se integran inicialmente en sus presupuestos. Sin embargo, existe muy poca información sobre lo que ocurre con la parte de estos fondos que se transfiere a otras administraciones o entidades públicas para su ejecución definitiva porque éstas (incluyendo las integradas en el sector público estatal) no publican informes de ejecución presupuestaria con la misma premura y detalle que la AGE. Para cubrir esta laguna, la IGAE debería sistematizar y publicar la información existente sobre la ejecución definitiva de los fondos del MRR por parte de las administraciones territoriales y otras entidades públicas implicadas en su gestión.

Con la información disponible hasta el momento sólo podemos hacernos una idea aproximada del grado de ejecución definitiva de los recursos del MRR. De acuerdo con la IGAE, en 2021 el Estado ejecutó definitivamente gastos por un importe total de 805 millones de euros, lo que supone un 27,2% del total de 2.964 millones de fondos del MRR que gestionaba directamente. También ejecutó provisionalmente un total de 19.200 millones, que se han transferido a otras entidades y administraciones para continuar su tramitación. Sobre el grado de ejecución final de estos fondos prácticamente no existe información, pero cabe hacer quizás una conjetura informada. Puesto que estas administraciones y entidades inician su parte de los trámites más tarde que el Estado, cabe suponer que el grado de ejecución final de los fondos que gestionan no será superior al de éste. Bajo este supuesto, podemos aplicar la tasa de ejecución definitiva del Estado (el 27,2% a finales de 2021) al total de gasto presupuestado en el ejercicio (24.087 millones) para obtener una estimación, que seguramente habría que considerar de máximos, del gasto final que se ha ejecutado con cargo al Plan de Recuperación. La cifra así obtenida ascendería a 6.545 millones de euros.

Para más información véase:

de la Fuente, A. (2022). “Boletín Covid no. 15. Seguimiento de la crisis del coronavirus y del Plan de Recuperación.” FEDEA, Estudios sobre Economía Española no. 2022-08, Madrid.

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