El núcleo central del personal de las administraciones públicas son funcionarios de carrera que acceden a un puesto de trabajo y promocionan a empleos superiores a través de un sistema formal y garantista de selección y gozan de inamovilidad para garantizar su independencia e imparcialidad frente a posibles presiones políticas. Las peculiaridades de este régimen estatutario regulado por el Derecho Administrativo se extienden, en parte, a los contratados laborales a través de convenios colectivos negociados con los principales sindicatos con presencia en las administraciones públicas. La estructura de la administración se plasma en exhaustivas relaciones de puestos de trabajo, una para cada unidad o centro directivo, en las que se recogen las exigencias establecidas para cada puesto y su retribución. Estas relaciones no son sencillas de cambiar y tienden a generar rigideces y disfunciones en la gestión de personal.
El sistema contiene, en principio, herramientas y mecanismos de planificación y gestión que pueden ayudar a adaptar las plantillas a las necesidades de la Administración y a establecer incentivos para el buen desempeño o penalizaciones por el malo. Entre ellos están los complementos retributivos, las posibilidades de movilidad y promoción, las sanciones disciplinarias, la evaluación del desempeño y la figura de los directivos públicos profesionales. Sin embargo, no todos estos mecanismos están operativos en la actualidad y los disponibles no funcionan tan bien como sería deseable.
El Congreso está tramitando un Proyecto de ley de función pública que busca resolver este problema, poniendo en marcha algunos de estos mecanismos o afinando su diseño. El informe del GTMC que hoy publica Fedea resume y valora las principales disposiciones del texto y avanza algunas sugerencias para tratar de mejorarlo y facilitar su efectiva implementación.
Las principales novedades del proyecto tienen que ver con la carrera profesional de los funcionarios, la evaluación de su desempeño y el régimen de los directivos públicos profesionales – tres cuestiones de la máxima importancia de cara a mejorar la eficacia y eficiencia de nuestra administración pública. El texto original de la norma (el del anteproyecto, APL) contenía algunos avances importantes hacia el despliegue de estas figuras. Algunos de esos avances, sin embargo, se han limado en el Proyecto de Ley (PL) finalmente remitido al Congreso, en el que también se han introducido algunas disposiciones muy preocupantes que aumentarán las rigideces de la Administración y reducirán su ya limitada eficacia. En buena medida, estamos ante un texto final que busca “proteger” a los empleados públicos más que a los ciudadanos a los que estos supuestamente sirven. Mientras no se invierta esta relación, será muy difícil avanzar hacia una administración eficaz.
Los autores del informe destacan la necesidad la necesidad de aumentar el nivel de exigencia en la selección de los directivos públicos, de reforzar su independencia y de dotarles de mejores herramientas de gestión, aumentando su capacidad de premiar el buen desempeño del personal y penalizar su falta de rendimiento, así como de asignar los recursos humanos y materiales a su cargo de la mejor forma posible. Con este fin, sería importante dar a las unidades administrativas un cierto grado de control sobre sus propias relaciones de puestos de trabajo, permitiéndoles modificarlas siempre que esto no incremente su coste laboral total y potenciar los nuevos complementos de desempeño, evitando que se conviertan en un componente menor y cuasi-fijo del salario como ha sucedido con los complementos de productividad.
En la misma línea, sería importante sentar con claridad el principio de que un desempeño insatisfactorio puede terminar comportando la pérdida del puesto de trabajo. El PL liga explícitamente la continuidad en el puesto de trabajo a una evaluación satisfactoria, pero sólo para los directivos públicos y abre esa posibilidad de forma titubeante para aquellos otros puestos a los que se haya accedido por concurso. En esta materia, convendría volver a la redacción del anteproyecto, que ligaba explícitamente la reiteración de resultados negativos en la evaluación con la remoción de los puestos obtenidos por concurso, ampliar el ámbito de la disposición a puestos de trabajo obtenidos por otros procedimientos e incluir la pérdida de grados consolidados o de tramos de carrera entre los posibles efectos de evaluaciones negativas reiteradas.
Para maximizar la probabilidad de que las reformas recogidas en el texto terminen implementándose de una forma efectiva, sería necesario asignar responsabilidades concretas sobre su despliegue a órganos directivos con el poder suficiente. Un posible candidato para este papel sería la comisión de secretarios de estado y subsecretarios que preside el Ministro de la Presidencia. Este órgano debería rendir cuentas periódicamente del progreso de la reforma de la administración ante una comisión del Congreso creada expresamente para la tarea, lo que serviría para darle mayor visibilidad al tema y subrayar su importancia.
El PL introduce algunos cambios muy discutibles con respecto al texto original del APL. El más importante es sin duda la introducción de la exigencia de negociación previa con las centrales sindicales en el caso de algunas actuaciones que deberían ser competencia exclusiva de los representantes o gestores públicos, al menos en lo que respecta a su diseño general. Esto afecta, entre otras cosas, a los distintos planes de recursos humanos contemplados en el texto como instrumentos de planificación en este ámbito, a la movilidad por necesidades del servicio y al diseño de los procedimientos de evaluación del desempeño. Esta exigencia, que al menos en parte lleva a la norma lo que ya es una práctica habitual que debería abandonarse, dificulta enormemente la gestión de las Administraciones Públicas y tiende a reducir su eficacia y eficiencia. Convendría, por ello, suprimirla, eliminándola tanto de la letra de la ley como de la práctica habitual.
Por último, sería muy importante que la ley recogiera de forma explícita que su principal objetivo es el de mejorar el funcionamiento de las administraciones públicas para que estas puedan servir mejor los intereses de los ciudadanos– y no la mejora de las condiciones de trabajo o la “ampliación de derechos” de los propios servidores públicos. Este sería sólo un primer paso, pero uno imprescindible, hacia un cambio de cultura sin el cual será complicado avanzar hacia la administración pública que necesitamos.
Más información
de la Fuente, A. (coordinador), M. Á. García Díaz, L. González-Calbet, A. Novales, J. Onrubia y Á. Sanmartín (2023). «Notas sobre el Proyecto de Ley de Función Pública», Informes y papeles del Grupo de Trabajo Mixto Covid-19. FEDEA, Policy Paper no. 2023-02.
