Se mantiene la tónica de luces y sombras en las reformas, entre las que nos sigue preocupando especialmente la del sistema de pensiones.
Se acelera el despliegue de las inversiones, pero con ciertas dificultades en convocatorias clave y a un ritmo muy inferior al inicialmente previsto.
En retrospectiva, parece claro que hemos sobrevalorado nuestra capacidad de absorción y que convendría negociar una ampliación de los plazos de ejecución del PR con el fin de asegurar el buen aprovechamiento de una oportunidad histórica.
Fedea publica hoy un nuevo Boletín centrado en el seguimiento de las reformas e inversiones del Plan de Recuperación (PR) durante los últimos meses. En materia de reformas, las principales novedades durante los últimos meses afectan al sistema de pensiones, las políticas activas de empleo y el ingreso mínimo vital. En cuanto a las inversiones, se detecta un fuerte tirón en la puesta en marcha de los PERTE, acompañado de ciertas dificultades para cubrir algunas convocatorias estratégicas, y hay que destacar también la presentación de (un esbozo de) el proyecto de Adenda al Plan de Recuperación en la que, tras la correspondiente negociación con la Comisión Europea, se detallará el destino de casi 95.000 millones de euros en nuevas ayudas, fundamentalmente en forma de préstamos.
El Gobierno está negociando con los agentes sociales el contenido de la segunda fase de la reforma de las pensiones, que debería garantizar la sostenibilidad financiera del sistema. La propuesta del Gobierno tiene dos componentes. El primero es una ampliación del período de cómputo de la pensión desde los 25 años actuales hasta 30, descartándose de oficio los 24 meses con menor base de cotización actualizada. El segundo es una subida gradual de las bases máximas de cotización a la Seguridad Social entre 2025 y 2050, acompañada de una revisión muy inferior de la cuantía de las pensiones máximas. Durante el período indicado, la base máxima de cotización aumentaría un 35% en términos reales (esto es, tras ajustarla por la inflación), mientras que la pensión máxima crecería un 3%. Comenzando en 2050, la base máxima pasaría a actualizarse sólo con la inflación, manteniéndose por tanto constante en términos reales, y la pensión máxima crecería algo más que la inflación hasta alcanzar un incremento acumulado del 30% a precios constantes en un horizonte indefinido.
Las estimaciones disponibles sugieren que el impacto neto de los cambios propuestos en el procedimiento de cómputo podría ser una ligera reducción de la pensión media inicial de las futuras cohortes de jubilados que se trasladaría gradualmente al gasto en pensiones, ayudando a reducirlo en el futuro, pero sólo de forma muy modesta. El ahorro en 2050 se situaría como mucho en el 0,3% del PIB. El destope parcial de las cotizaciones sociales tampoco resolvería los problemas de sostenibilidad del sistema de pensiones pues aportaría como mucho un 0,15% del PIB en nuevos ingresos cuando se complete en 2050. La suma de ambas cantidades está muy por debajo de lo necesario para compensar el incremento del gasto en pensiones derivado de la primera fase de la reforma en curso, que el propio Gobierno cifra en torno a 3,5 puntos de PIB en 2050.
Por otra parte, el destope supone potenciar un impuesto oculto y muy distorsionante que no debería formar parte del esquema de financiación de la Seguridad Social. Las cotizaciones sociales que se aplican a rentas por encima de determinados umbrales (los que dan derecho a la prestación máxima) son, en la práctica, un impuesto puro (una exacción monetaria sin contrapartida alguna) que tiene, además, una estructura poco equitativa y muy distorsionante por aplicarse con tipos de gravamen muy elevados sobre una base limitada y arbitraria de rentas intermedias del trabajo. Convendría, por tanto, eliminar este peculiar impuesto de Seguridad Social (ISS), suprimiendo las cotizaciones por encima de tales umbrales, y reemplazarlo por algo mejor. Entre las posibles opciones, la mejor sería en la práctica un recargo proporcional de solidaridad sobre la cuota del IRPF, lo que aseguraría un reparto equitativo de los costes no puramente contributivos del sistema de protección social entre una base más amplia de contribuyentes. Este recargo debería sustituir no sólo al ISS sino también a las actuales transferencias del Estado a la Seguridad Social para hacer su coste más visible para el contribuyente.
Uno de los proyectos de ley actualmente en tramitación parlamentaria modificará la Ley de Empleo, el texto en el que se establece el marco normativo general de las políticas de empleo y se regula la estructura, gobernanza y funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo (SNE). Manteniendo en lo esencial la estructura existente del SNE, sus órganos de gobernanza, instrumentos de planificación y oferta de servicios, el proyecto introduce algunos retoques que buscan mejorar la gestión de las políticas activas de empleo y modernizar algunas de sus herramientas, incluyendo la transformación del SEPE en una agencia estatal. Una novedad positiva es que el texto busca potenciar el desarrollo y utilización de herramientas de apoyo basadas en el análisis estadístico de los datos administrativos del propio SNE. También positivo es el foco en el concepto de empleabilidad y la elección de su mantenimiento o mejora como objetivo central de las actuaciones del SNE. Sin embargo, la definición del concepto es mejorable y poco operativa de cara a su medición a través de un nuevo indicador, la tasa de empleabilidad, cuya definición se remite a un futuro reglamento. Habría sido mejor definir la empleabilidad en términos de la probabilidad de encontrar empleo, lo que a su vez apuntaría a un procedimiento natural de cuantificación mediante el análisis estadístico de la duración del paro en función de las competencias y experiencia laboral de los trabajadores.
Tras más de dos años desde la creación del IMV, por fin se ha desarrollado el mecanismo previsto para incentivar la incorporación de sus beneficiarios al mercado laboral. A partir de ahora, se permitirá a aquellos beneficiarios que incrementen sus rentas del trabajo excluir una parte sustancial de las nuevas rentas a efectos del cálculo de la prestación, lo que les permitirá obtener unos ingresos superiores a los garantizados. Tras dos años, sin embargo, la exención desaparece y el individuo vuelve a tener los mismos ingresos que al comienzo. El mecanismo elegido, por tanto, reduce el tipo marginal efectivo de gravamen sobre las rentas del trabajo muy por debajo del 100% actual, pero sólo transitoriamente. En muchos casos, esto podría ser suficiente para que el beneficiario llegue a obtener rentas del trabajo por encima del mínimo garantizado, saliendo así del IMV y de la potencial trampa de la pobreza, pero en caso contrario no existiría un incentivo monetario para seguir trabajando más allá de dos años.
Pasando de reformas a inversiones, conviene comenzar con una aclaración importante. De acuerdo con el Reglamento europeo por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), los fondos destinados a cada país, incluyendo los préstamos, deberán estar “asignados” o “comprometidos jurídicamente” el 31 de diciembre de 2023 a más tardar. Cómo se observaba en el número anterior de este Boletín dedicado al Plan de Recuperación, existen dudas sobre el significado de esta disposición. Para aclararlas, desde Fedea hemos hecho una consulta informal a técnicos de la delegación de la Comisión Europea en España. Su respuesta ha sido que esta disposición se refiere a las instituciones europeas y no a los países miembros. Esto es, la Comisión Europea debe haber comprometido formalmente los fondos del MRR asignados a los distintos países miembros antes de la fecha señaladas, pero estos no tienen obligaciones concretas sobre la utilización de los fondos en tal fecha.
Lo que sí afecta a los países miembros es el límite temporal para la ejecución real o física (pero no necesariamente presupuestaria) de los proyectos, que se fija en el citado Reglamento en el 31 de agosto de 2026, fecha en la que deberán haberse cumplido los hitos y objetivos establecidos para las inversiones y reformas acordadas, de forma que los pagos finales a los países miembros puedan hacerse antes del 31 de diciembre del mismo año. En principio, el mismo límite se aplicaría también a la Adenda al Plan de Recuperación que ahora se está negociando, incluyendo el nuevo segmento de préstamos. De acuerdo con los técnicos de la Comisión, el límite de ejecución de 2026 sería muy difícil de cambiar porque eso exigiría modificar también la decisión sobre recursos propios que autoriza a la Comisión a emitir nueva deuda neta para financiar el MRR, que también expira en 2026. Para cambiar esta norma, se necesitaría unanimidad en el Consejo Europeo y la ratificación de todos los estados miembros, lo que en algunos casos requeriría una votación del Parlamento.
Desde el arranque del Plan de Recuperación en el verano de 2021 hasta el momento, se ha puesto en marcha (mediante convocatorias de ayudas y licitaciones de contratos o transferencias a las CCAA) casi el 70% del gasto originalmente previsto, lo que supone una “tasa de arranque” del 23% por semestre que, en principio, sería consistente con la puesta en marcha completa del Plan original (sin la Adenda) en 2023. Desde el anterior Boletín se ha avanzado muy significativamente en la puesta en marcha de los PERTE. Con las nuevas convocatorias, el volumen de recursos movilizado casi se ha duplicado, pasando de 6.650 millones de euros en junio a 12.300 en diciembre. Si excluimos del denominador al PERTE Chip, que todavía está en preparación y se financiará con cargo a la Adenda del Plan de Recuperación, la tasa de arranque de los PERTE (el 61%) comienza a acercarse a la del conjunto del Plan (el 69%) – a diferencia de lo que sucedía en junio, cuando la relación era de 32% vs 46%. Por otra parte, la experiencia de los PERTE más avanzados muestra indicios de ciertas dificultades para atraer suficientes solicitudes de calidad para agotar las ayudas disponibles, especialmente en las convocatorias destinadas a empresas.
En términos de ejecución presupuestaria, la situación es más complicada. Si nos ceñimos a los datos oficiales de ejecución de la Administración General del Estado (AGE), el balance es bueno: el grueso del gasto presupuestado en 2021 como parte del Plan de Recuperación (un 85%) se ha ejecutado dentro del ejercicio, lo que podría repetirse en 2022 con el habitual sprint de ejecución de diciembre. En muchos casos, sin embargo, esto sólo quiere decir que esos recursos han iniciado el viaje hacia su destino final, lo que puede implicar varias transferencias entre administraciones o entes públicos hasta llegar a aquel que, en última instancia, se ocupará de gestionar las convocatorias o licitaciones correspondientes. Conviene, por tanto, distinguir entre la ejecución provisional y la ejecución definitiva o gasto final de los fondos del MRR, reservando este último término para los pagos a los destinatarios finales de las ayudas o a las empresas ejecutoras de las inversiones licitadas, mientras que el primero correspondería a transferencias de fondos entre administraciones o entidades del sector público de camino a ese destino final.
Sobre la ejecución definitiva de los fondos europeos disponemos de información muy limitada, pues la mayor parte de las entidades y administraciones encargados de ella no publican informes de ejecución presupuestaria con la misma premura y detalle que la AGE. Con la información disponible hasta el momento sólo podemos hacernos una idea aproximada del grado de ejecución definitiva de los recursos del MRR a partir de la tasa de ejecución de los fondos que el Estado gestiona directamente y los importes transferidos a otras administraciones y entes. Por esta vía, estimamos que la tasa de ejecución definitiva fue como máximo del 27% (sobre el total presupuestado para el ejercicio) en 2021 y se situaría en el 11% en noviembre de 2022, a lo que habría que añadir lo ejecutado por otras administraciones con cargo a las transferencias de la AGE del ejercicio anterior, que no se conoce.
Un dato complementario que puede ayudar a cuantificar las ayudas que, en algún sentido, están llegando a sus destinatarios finales proviene de la última entrega de los datos periódicos de ejecución del Plan publicados por el Gobierno. Según esta fuente, los recursos del MRR adjudicados (pero no necesariamente desembolsados) en las convocatorias y licitaciones resueltas hasta el momento por la Administración General del Estado y sus entidades y empresas dependientes ascienden a 13.757 millones de euros, lo que supone en torno al 0,96% del PIB de 2021. A esto habría que añadir los recursos adjudicados por las CCAA, que, según nuestros cálculos, podrían elevar esta cifra hasta entre el 1,14 y el 1,55% del PIB (de 2021) frente a los 4 puntos esperados en el proyecto del Plan de Recuperación. Así pues, los datos y estimaciones disponibles apuntan a adjudicaciones de 0,6 a 0,8 puntos de PIB por año y a niveles de desembolso aún menores, lo que supone un ritmo en torno al 30-40% de lo esperado en su día.
En retrospectiva, parece claro que hemos sobrevalorado nuestra capacidad de absorber con rapidez niveles de inversión tan elevados como los previstos en el PR. Habrá que ver qué se puede hacer para agilizar su ejecución, pero seguramente convendría priorizar la negociación de una ampliación de los plazos relevantes con el fin de asegurar el buen aprovechamiento de una oportunidad histórica.
Documento completo
de la Fuente, A. (2023). “Boletín Fedea no. 20. Seguimiento de las reformas e inversiones del Plan de Recuperación.” FEDEA, Estudios sobre Economía Española no. 2023-02, Madrid.
Ilustración: Paul Cross
