Fedea publica hoy una estimación del saldo estructural de las comunidades autónomas elaborada por Manuel Díaz (Fedea), Carmen Marín (Fedea) y Diego Martínez (Universidad Pablo Olavide y Fedea). Este documento continúa la serie iniciada años atrás con el fin de aportar luz sobre la situación fiscal en términos estructurales de las Comunidades Autónomas (CC.AA.). Para realizar este ejercicio se ha seguido, principalmente, la metodología definida por la Comisión Europea, a la que hemos incorporado algunas modificaciones para adaptarla a la realidad de las finanzas públicas regionales españolas.
El saldo estructural se define como aquél que se obtiene tras neutralizar los efectos del ciclo económico, es decir, es el saldo que refleja las decisiones discrecionales de gastos e ingresos adoptadas por los gobiernos. Según la Constitución española y la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, su seguimiento es imperativo para el caso del Estado y las CC.AA. pero ninguna instancia oficial lo estima a efectos de verificar su cumplimiento. Este indicador continúa siendo un elemento central en el marco de la supervisión fiscal de la Unión Europea.
Figura 1. Cálculo Saldo Estructural
El saldo estructural no es observable y debe ser estimado. En la Figura 1, se han esquematizado los ajustes necesarios para llegar al valor del saldo estructural a partir del dato de saldo presupuestario ofrecido por la Contabilidad Nacional.
En primer lugar, se parte del saldo presupuestario de las regiones, que ha sido del -0,9% en 2023 y del -0,1% en 2024, siempre en términos de PIB. A continuación, siguiendo las recomendaciones de la AIReF, trasladamos las liquidaciones del Sistema de Financiación Autonómica (SFA) a su año natural. Este ajuste de liquidaciones ha sido relativamente importante en ambos años (0,8% del PIB). Ambas liquidaciones suponen reducciones del déficit en la medida en que superan a las efectivamente recibidas según el decalaje de dos años del SFA. De manera alternativa, nuestro trabajo también ofrece resultados considerando las liquidaciones en el año en que se cobran y no cuando se generan.
En segundo lugar, hay que descontar el efecto del ciclo económico sobre las cuentas públicas. Dado el particular sistema de ingresos de las CC.AA., estimamos el saldo cíclico distinguiendo los recursos que proceden del SFA de los que son exclusivos de cada Comunidad. La parte del saldo cíclico de los recursos del SFA se ha calculado teniendo en cuenta los efectos del ciclo a nivel nacional, mientras que la parte de los recursos propios de cada Comunidad se ha vinculado al ciclo específico de cada Comunidad.
Tanto en 2023 como en 2024, con economías regionales en expansión y output gaps positivos de manera generalizada, las CC.AA. han experimentado ligeros superávits cíclicos. Dado el déficit público de partida en Contabilidad Nacional, esta circunstancia eleva los déficits públicos estructurales a estimar. En otras palabras, el ciclo económico expansivo provoca que los ingresos de las Comunidades sean mayores y se observe una mejoría aparente del saldo presupuestario, que debe descontarse para estimar el saldo en términos estructurales.
Por último, hay que eliminar del saldo presupuestario las operaciones no recurrentes. Tanto para 2023 como para 2024, los ajustes por este concepto han sido mínimos y concentrados en el impacto de la DANA sufrida en Valencia.
Como resultado, tras realizar todos estos ajustes sobre el saldo presupuestario, obtenemos un saldo estructural de las CC.AA. del -1,1% del PIB en 2023 y 2024. Por consiguiente, se mantiene el sustancial desequilibrio de 2023 también en el último ejercicio cerrado, alcanzando el triste récord de convertirse en el peor de la serie histórica, superando incluso al excepcional 2020. Dicha evolución desglosada por CC.AA., al igual que los ajustes realizados en el último año analizado (2023), pueden consultarse en las tablas 8 y 9 (mantienen la numeración original del artículo) al final de esta nota.
Las CC.AA. en las que el empeoramiento del saldo público estructural ha sido más intenso son Baleares y La Rioja. Por el contrario, Andalucía, Canarias y Extremadura registran la mejor evolución comparada. En términos del año 2024, solo Canarias y Navarra consiguieron superávits públicos estructurales, mientras que la C. Valenciana, Cataluña y la Región de Murcia, al igual que el año anterior, y Baleares y La Rioja alcanzaron los valores de déficit público estructural más elevados.
De consolidarse esta situación, la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de las finanzas autonómicas quedaría a nuestro juicio notablemente dañada. Por el lado de los ingresos públicos es de esperar que en los próximos años sus tasas de crecimiento se moderen sustancialmente, en consonancia con el crecimiento de la economía y la convergencia hacia elasticidades de los ingresos públicos con respecto al PIB más próximas a sus valores históricos. Por el lado de los gastos, las presiones que ejercerán el envejecimiento de la población y nuevos retos como el cambio climático o la transición digital serán indudables.
En este contexto, una dinámica fiscal como la revelada por el déficit público estructural estimado es incompatible con la necesaria reducción del endeudamiento a la que se enfrentan la mayoría de las CC.AA. Sobre todo, cuando aspiran a financiarse de manera ortodoxa en los mercados de capitales. Tampoco les garantiza el suficiente margen fiscal para que en momentos recesivos del ciclo puedan adoptar las políticas fiscales expansivas o, al menos, de sostenimiento de rentas y de transferencias sociales en especie (educación y sanidad principalmente) que les son propias.
Dada esta situación, consideramos que, de cara a los ajustes fiscales a realizar en el contexto de la nueva gobernanza económica europea, la existencia de un notable déficit público estructural también constituye un reto para las CC.AA. Su abordaje requiere, a nuestro juicio, dos condiciones. La primera es iniciar, de una vez por todas, una reforma del sistema de financiación autonómica que corrija sus principales limitaciones y lo alinee con un nuevo marco de gobernanza fiscal de ámbito nacional. La segunda es que los gobiernos autonómicos adopten políticas fiscales prudentes, tanto en términos de gasto como de ingresos, especialmente ante la restauración de las reglas fiscales.
Trabajo completo
Díaz, M., C. Marín y D. Martínez (2025). “El saldo estructural de las Comunidades Autónomas, 2023-2024.” FEDEA, Estudios de Economía Española no. 2025-13. Madrid.
